지도자: 선발과 승계

지렛대가 하한과 상한과 가중치인 국가에는 위대한 인물이 필요하지 않다. 검증하고, 한계 짓고, 교체하고, 해임할 수 있는 유능한 관직 보유자가 필요할 뿐이다. 이 장은 관직이 카리스마 없이 채워지고, 왕조 없이 유지되며, 소란 없이 넘겨지는 방식을 보인다.

간직할 만한 것이 아무것도 들어 있지 않던 관직

기원전 458년, 원로원의 전령들이 티베르강을 건너 방금 자신들이 로마 세계에서 가장 강력한 사람으로 만든 그 인물을 찾아냈을 때, 그는 세 에이커의 밭을 갈고 있었다. 루키우스 퀸크티우스 킨키나투스는 토가를 걸치고 독재관직을 받아들여 군대를 일으켰으며, 아이퀴족을 깨뜨리고, 열엿새 뒤에 그 관직을 내려놓았으니, 그에게 허용된 임기를 몇 달이나 남겨 둔 채였고, 그러고는 자기 쟁기로 돌아갔다. 이천 년 뒤에 그 이야기를 다시 들려주면서 마키아벨리는 그것을 인품의 기적으로 읽기를 거부했다. 그의 눈길을 붙든 것은 그 밑에 놓인 배열이었다. 로마의 관직은 사람에게 명성을 주고 모든 물질적 이득은 국가에 주었으므로, 쟁기 앞의 가난과 전장에서의 최고 지휘권이 아무런 무리 없이 같은 사람의 것일 수 있었다. 덕성은 실재했으나, 그것을 행사하는 값이 쌌으니, 관직 안에 붙들고 있을 만한 것이 아무것도 들어 있지 않았기 때문이다. 그것이 이 장의 논제이다. 킨키나투스 같은 사람을 찾아내는 데 의존하는 국제(國制)는 그런 사람이 동나고 말 것이고, 모든 관직을 그의 관직만큼이나 사적 상품이 비어 있는 것으로 만드는 국제(國制)는 평범한 사람들로도, 나아가 기계로도 채워질 수 있으며 그 둘 모두를 견디고 살아남는다.

왕좌 없는 관직

이 국가의 관직이 실제로 무엇인지에서 시작하라. 「누가 다스려야 하는가」라는 고전적 물음이 그것에 닿는 순간 녹아 없어지기 때문이다. 주된 지렛대가 실질 역량의 하한과 집중 방지 상한과 열 개의 가치 축에 대한 표결된 가중치인 국가에는 채울 왕좌가 없다. 주권은 헌장에 깃들지 어떤 사람에게도 깃들지 않으며, 제3권이 첫 쪽부터 논증해 온 대로 국가는 지휘의 정점이 아니라 가치 흐름의 경로 설정자이다. 그 집행부는 범위가 한정된 기관들의 집합이며, 각 기관은 가치 벡터의 한 축을 맡는다. 생태 축을 맡은 관청, 교육 축을 맡은 또 하나, 사회적 안정을 맡은 또 하나가 저마다 자신이 정하지 않았고 넓힐 수도 없는 회랑 안에서 하나의 위임을 좇는다. 그 위임들이 충돌하는 곳에서는 조정하는 관청이 헌장 안에서 그 충돌을 해소한다. 그 관청은 순환하고, 성과에 따라 철회 가능하며, 견제받지 않는 권위의 예비분을 전혀 쥐고 있지 않다. 그것은 조정할 뿐, 다스리지 않는다.

그리하여 지도자의 물음은 셋으로 깨끗이 갈라지며, 그 갈라짐이 가치 통치의 형식으로 나타난 권력 분립이다. 누가 목표를 정하는가? 시민이니, 가중치 투표와 하한을 통하여, 직접 또는 철회 가능하고 주제 범위가 한정된 위임을 통하여 정한다. 누가 목표를 좇는가? 자기 한정된 영역에서 입증된 능력으로 선발된 관직 보유자이다. 누가 심사하는가? 그날의 계기판에서 절연되어 오직 상시의 규칙에만 답하는 법원과 헌법 수호자들이다. 시민은 가치를 입법하고, 관직은 집행하며, 법원은 심사하고, 헌장은 그 셋 모두의 위에 앉는다. 이어지는 각 절은 이 구조의 이음매를 하나씩 다룬다. 자리는 어떻게 채워지는가, 그것을 채우는 가장 오래된 두 방식을 이 설계가 왜 불신하는가, 자리는 어떻게 손을 바꾸는가, 그리고 실패하는 보유자는 어떻게 물러나게 되는가.

가치는 표결하고, 능력으로 임명한다

기술적 관직을 채우는 익숙한 방식은 둘이며, 둘 다 익숙한 방식으로 실패한다. 순수한 선거는 인기 영합을 부른다. 유권자는 가치의 한 축을 저울질하는 후보의 기량을 판정하라는 요구를 받지만 그런 판정을 내릴 수 없으므로 대신 매력을 판정하고, 관직은 최선의 실무자가 아니라 최선의 연기자에게 돌아간다. 순수한 능력주의는 기술관료적 포획을 부른다. 능력을 인증하는 전문가들이 유능한 자들을 선발하는 그 목적 자체를 정하는 권력을 조용히 얻고, 인민은 어느 날 깨어나 자기가 뽑은 적 없는 위원회에서 자신들의 가치가 결정되어 있음을 발견한다. 가치 통치의 답은 그 두 실패가 공유하는 이음매를 따라 관직을 가르는 것이다. 위임은 민주적이다. 하나의 관직이 무엇을 최적화해야 하는가, 어떤 가중치를, 어떤 하한을, 어떤 회랑을 지켜야 하는가는 가중치 투표로 정해지며, 그 시민적 기제는 제2권이 이미 서술했고 이 장은 그것을 주어진 것으로 삼는다. 자리를 채우는 일은 능력에 기초한다. 그 영역에서 가장 잘 입증되고 검증된 이력을 가진 후보가 그 자리에 배정된다. 그리고 그 배정은 다음 선거 때만이 아니라 끊임없이, 성과에 따라 철회될 수 있다.

「검증된」이라는 말이 하중을 지탱한다. 여기서 능력은 자격증도, 평판도, 태도도 아니다. 그것은 뒷날 실제로 벌어진 일에 견주어 대조된 보정된 판단들의 이력이다. 이 교의의 평가 기계 장치는 모든 주장을 잠정적으로 채점하고 증언된 효과에 견주어 확정하며, 관직 보유자도 같은 기계 장치로 채점된다. 자신만만한 평가가 관측 창을 거듭 통과하지 못하는 관직 보유자는 거짓 전문가와 똑같이, 추적 가능하게, 공개적으로 지위를 잃는다. 아리스토텔레스가 자격의 서열을 공급하며, 그 순서가 중요하다. 첫째는 확립된 국제(國制)에 대한 애착, 둘째는 그 직무에 걸맞은 능력, 셋째는 덕성과 정의이다. 헌장에 대한 충성이 문턱의 시험이며 탁월함보다도 앞서고 사적인 선함보다도 앞서는 까닭은, 자기 자신의 의제에 충성하는 탁월한 관직 보유자야말로 국가가 할 수 있는 가장 위험한 임명이기 때문이다. 그리고 하나의 선발 방식이 의도적으로 따로 남겨져 있다. 무작위 선발이다. 추첨은 기술적 자리를 채우기에는 나쁜 방법이지만 지켜보는 자리를 채우기에는 빼어난 방법이니, 제비뽑기로 뽑힌 집단은 미리 길들여질 수 없기 때문이다. 시민 심사단과 헌법 배심이 제비뽑기로 뽑히는 것은 바로 능력을 검증하는 그 기계 장치 자체가 아무도 뽑지 않은 사람들의 감독을 받게 하기 위함이다.

이 설계가 카리스마와 왕조를 불신하는 까닭

역사에 기록된 지속적인 전제정은 모두 두 개의 문 가운데 하나로 들어왔다. 사랑받는 옹호자, 아니면 세습된 자리이다. 이 설계는 그 둘 모두에 설교가 아니라 구조로 맞선다.

카리스마에 맞서는 도구는 도구를 비인격적으로 만드는 것이다. 마키아벨리는 같은 시정 행위가 시민에게 법이 행위하는 것으로 읽힐 때는 안전하고 어떤 사람이 행위하는 것으로 읽힐 때는 위험하다고 관찰했다. "일상의 형벌은 군주에게가 아니라 법에 돌려진다." 그러므로 이 국가의 모든 시정은 얼굴이나 의지가 아니라 공표된 규칙에 귀속되며, 균일하게 적용된다. 오직 공동의 복리만을 섬기는 것으로 보이는 관직 보유자는 사사로운 추종자를 얻지 못한다고 그는 적었으며, 공적 자유에 치명적인 것이 바로 그 추종자, 곧 질서가 아니라 사람에게 바쳐진 사적인 헌신이다. 이 설계는 카리스마를 지닌 자가 가장 좋아하는 도구인 관대함도 지켜본다. 전제정의 씨앗은 너그러운 행위의 겉모습 아래 숨어 있다고 마키아벨리는 경고했으며, 그리하여 헌신하는 추종자를 만들어 내는 사적으로 향해진 시혜, 곧 공유재가 공급해야 할 하한을 어느 부유한 행위자가 사적으로 대어 주는 일은 자선의 가면을 쓴 포획 시도로 표시된다. 제2권은 인식의 공유재에서 도달 범위가 어떻게 균등해지고 영향력이 어떻게 살 수 없는 것이 되는지를 서술했다. 여기서 같은 원리가 관직 보유자에게 이른다. 어떤 관직도 자기 임기보다 오래 살아남는 추종 집단을 지을 수 없다.

왕조에 맞서는 도구는 양도 불가능한 원장이다. 이 국가에서 시민적 지위는 팔 수도, 줄 수도, 유증할 수도, 상속할 수도 없다. 창설자의 자식은 대역 안에서 그의 재산을 물려받을 뿐 결코 그의 지위도, 그의 관직도, 그의 가중치도 물려받지 못한다. 관직 자체는 킨키나투스의 관직이 내어 주던 것을 내어 준다. 보유자에게는 명성을, 국가에는 모든 이득을, 그리고 은행에 넣어 물려줄 사적 자산은 아무것도. 이것이 청렴을 인품의 문제가 아니라 구조의 문제로 만드는 것이다. 지켜야 할 지대가 없는 관직 보유자에게는 야심 찬 왕조가 딛고 세울 것이 아무것도 없다. 임기는 한계 지어지고 순환은 의무이며, 좋은 이력을 통해 관직 보유자가 쌓아 올린 자율성은 상한이 걸리고 감쇠하되, 성과가 나쁠 때도 집중이 높아질 때도 그러하므로, 아무리 훌륭한 보유자라도 참호를 팔 수 없다. 마키아벨리는 로마 자유의 죽음을 악당이 아니라 하나의 절차적 이완, 곧 명령권의 연장에서 찾아냈다. 재임 상한은 그 교훈을 규칙으로 만든 것이며, 그것은 관직에서 보낸 시간의 집중을 부(富)를 넘어선 위험한 축적의 두 번째 축으로 다룬다.

승계, 설계로써 지루하게

승계는 모든 헌정 질서가 실제로 시험받는 순간이니, 규칙을 깰 유인이 최대에 이르고 그 수단은 재임자가 쥐고 있는 순간이기 때문이다. 마키아벨리는 실패한 승계들로 정치학의 절반을 지었고, 근대의 기록도 그를 따른다. 권력이 뭉쳐 있어 한 자리가 모든 것을 쥐고 있는 곳에서, 그리고 그 자리를 잃는 것이 모든 것을 잃는 것을 뜻하는 곳에서 권력 이양은 무너진다. 질 여유가 없는 도전자는 승복하지 않을 것이고, 떠날 여유가 없는 재임자는 가지 않을 것이다. 고전적 처방인 서약과 규범과 패자의 애국심은 바로 이 책이 버리기로 한 종류의 희망이다. 가치 통치는 대신 그 두 조건을 제거한다.

첫째, 권력은 분산되어 있고 연속적이므로 탈취할 단일한 자리가 없다. 주권은 헌장에 있고, 각 집행 기관은 한 축을 쥐며, 인민은 가중치를 쥐고, 법원은 심사를 쥐며, 조정하는 관청은 오직 조정만을 쥔다. 쿠데타는 궁전이 아니라 연방을 포획해야 할 것이다. 그리고 이양은 이진적이지 않고 점진적이다. 권위는 개표하는 밤의 승자 독식식 뒤집기가 아니라 벌어들여 얻고 감쇠하는 자율성을 통해 흐르므로, 물러나는 보유자가 한꺼번에 모든 것을 잃지 않고 인수인계를 거부할 유인은 아무것도 아닌 데까지 얇아진다. 둘째, 탈취는 무가치하게 만들어진다. 모든 기관의 결정은 공적으로 검증 가능한 원장 위에 살아 있다. 적법한 해임 명령을 무시하는 기관은 즉시 눈에 띄고, 그 뒤의 행위들은 헌법적으로 무효이다. 강제와 행정의 기구는 자기 정당성을 헌장 부합에서 끌어내며 그 충성은 어떤 관직 보유자가 아니라 헌장을 향하므로, 위헌적 탈취에 복종하는 것 자체가 복종하는 자의 지위를 무효화하는 위반이다. 이 설계에서 훔친 관직은 아무것도 지휘하지 못하고, 아무것도 지급하지 못하며, 아무도 구속하지 못한다. 승계에 남는 것은 남아야 할 것뿐이다. 예정되고, 감사받으며, 조금 지루한 행정적 사건이다.

한 가지 특징이 더 그 지루함을 가능하게 하며, 그것은 앞선 모든 국가에 대한 이 설계의 조용한 이점이다. 제도적 기억은 보유자가 아니라 관직에 속한다. 실제의 국가들은 교체 때마다 지식을 쏟아 흘린다. 여기서는 관직의 기억이 인수인계를 건너 존속하므로 관직의 연속성은 관직 보유자의 연속성에서 분리되고, 순환은 정치체가 간직해야 할 무엇도 대가로 치르지 않는다. 이는 관직 보유자가 아예 사람이 아닐 때 가장 크게 중요해진다. 알고리즘 관직 보유자를 허용하는 국가에서 승계란 정확히 하나의 자리를 채우는 구현물의 교체이며, 교의는 그 교체를 대관식의 무게로 다룬다. 후보의 결정 논리는 공개되고 감사 가능해야 하며, 그 실행되는 형태가 감사받은 코드와 동일함을 입증할 수 있어야 한다. 배정에 앞서 그것은 지표 조작에 대하여, 헌장을 침식하는 무엇이든에 대하여, 그리고 숨은 가치 전용(轉用), 곧 보이지 않는 수익자에게로 흐름을 여러 단계에 걸쳐 은밀히 빼돌리는 일에 대하여 적대적으로 시험된다. 그 마지막 것은 체계의 가장 깊은 속성이 잡아낸다. 모든 가치가 보이고 기장되는 흐름으로 움직이는 국가에서 숨은 빼돌림은 어딘가에서 하나의 흐름으로, 누군가를 향한 불로의 포획으로 떠오를 수밖에 없으며, 그러므로 사냥할 수 있다. 어떤 공급자도 모든 자리를 채울 수 없으므로 독립적인 구현물들이 서로를 교차 검증하고, 새 구현물은 짧은 고삐로 시작하여 이력이 쌓임에 따라 자율성을 벌어들인다. 승계에서 체제가 바뀌는 일은 결코 없다. 바뀌는 것은 검증을 통과한 하나의 구현물뿐이다.

손해가 불어나기 전의 해임

주기적 책임 추궁, 곧 사 년마다의 선거에는 아무도 설계하지 않았으나 모두가 물려받은 결함이 있다. 감사와 감사 사이에서 손해가 불어난다는 것이다. 포획하는 관직 보유자는 달력보다 한 발 앞서 있기만 하면 된다. 가치 통치의 책임 추궁은 그 대신 연속적이다. 각 관직의 성과는 언제나 측정되며, 제약의 집합 전체에 대하여 측정된다. 반가치를 높이지 않으면서, 어떤 집단도 하한 아래로 밀어내지 않으면서, 참여 조건을 깨뜨리지 않으면서 그 축이 얼마나 잘 균형 잡히고 자라는가이다. 악화는 먼저 자율성의 조임을, 그 뒤에 해임을 촉발한다. 관직을 잃기 전에 고삐가 짧아지며, 이는 대부분의 실패가 위기 없이 시정된다는 뜻이다. 이 상시의 압력 곁에 개별적인 도구들이 놓인다. 시민이나 사법부나 분배의 수호자가 소환이나 탄핵을 발동할 수 있고, 제7장이 서술한 바로 그 다툼의 기계 장치 아래에서 통상의 법원이 그것을 재판한다. 그리고 실패가 무능이 아니라 포획이나 은닉일 때, 그 응답은 단지 해임이 아니라 환수이다. 제1권의 반가치 기계 장치가 사적인 집중자에게 적용되는 것과 똑같이 국가 자신의 기관들에도 적용되며, 교의는 그 대칭을 원칙으로 진술한다. 자기 자신을 뺀 모두를 감사하는 기구는 부화 중인 과두정이기 때문이다.

아세모글루와 로빈슨이 이 절이 맞서 지어진 경험적 경고를 공급한다. 제도는 착취적인 쪽으로 표류하며, 유일하게 판별력 있는 물음은 국가가 여전히 자기 시민의 대리인으로 남아 있는가, 아니면 그것을 운영하는 자들에게 조용히 찬탈되었는가이다. 미헬스는 그 경고를 과두제의 철칙으로 벼려 냈고, 교의는 그것을 자기 자신의 수호자들에게 먼저 겨눈다. 위계는 전혀 새로운 집단이 통제를 넘겨받더라도 스스로를 재생산하므로, 사람을 순환시키는 것만으로는 그 병에 닿지 못한다. 그러므로 해임의 기계 장치는 관직 보유자만이 아니라 관직을 지켜보며, 누가 자리를 채우든 상관없이 시간에 걸쳐 재량과 구조적 권력과 정보 독점이 축적되는지를 살핀다. 수호자를 지켜보는 감시 장치는 수호자를 소추할 수 있고, 수호자가 그것을 운영하지 않는다. 그리고 이 모든 것 밑에는 다원성이 살아남은 모든 곳에서 아세모글루와 로빈슨이 발견한 전략이 흐른다. 판돈을 줄이라. 권력을 쥐어 얻는 이득이 제한된 곳에서 국가를 탈취할 유인은 약하다. 양도 불가능한 원장, 매관매직에 견디는 관직, 재임자가 아니라 공유재로 흐르는 지대. 이것들이 함께 이 국가의 어떤 관직을 포획하든 그 기대되는 사적 보상을 영에 가깝게 몰아간다. 훔칠 만한 가치가 없는 왕좌는 이제껏 고안된 가장 값싼 쿠데타 방지책이며, 그것은 킨키나투스를 가능하게 했던 바로 그 설계이다.

수호자의 문제, 그리고 정치에 남는 것

플라톤은 선발의 문제를 그 영구한 형태로 제기했다. 다스림이 하나의 기예라면 그것은 아는 자에게 가야 하며, 그 시각의 식욕으로 가중치를 매기는 인민은 도시를 아첨꾼에게 넘기고 그다음에는 참주에게 넘길 것이다. 그의 처방은 철인왕, 곧 선(善)에 대한 앎이 다스릴 자격을 주는 통치자였고, 그의 정직한 인정은 어떤 도시도 그런 통치자를 미덥게 산출하지 못한다는 것이었다. 가치 통치는 플라톤에게 조타수는 인정하되 그의 왕좌는 거부한다. 수단에 관한 전문성은 실재하고, 시험할 수 있으며, 존중된다. 보정은 측정될 수 있고, 이력은 감사될 수 있으며, 유능한 자들이 실제로 자리를 얻는다. 그러나 목적에 관한 권위는 인민에게 남으니, 아무리 탁월한 후보라도 선에 대한 앎을 내보일 수 없기 때문이다. 이 국가가 받아들이는 자격은 공개된 적대적 감사를 견뎌 냄이지, 형상에 이르는 통로가 아니다. 정당성은 지식이 아니다. 표결은 수권할 뿐, 무엇이 궁극적으로 가치 있는지를 안다고 주장하지 않으며, 그래서 이 교의의 한결같은 후렴대로 시민의 표결은 누구도 그것이 그냥 객관적이라고 가장하지 않은 채로 가치를 통치를 위해 객관적인 것으로 만든다. 그리고 쇠퇴하는 도시가 끝내 옹립하게 된다고 플라톤이 생각한 그 상시의 「그들 위에 선 하나」는, 여기서는 비인격적인 도구이니 하한과 공표된 규칙일 뿐 결코 사람이 아니다. 플라톤 자신이 인민의 치명적인 수(手)는 한 옹호자를 길러 위대함에 이르게 하는 것이라고 경고했다. 이 설계는 그가 덕성으로 지키기를 바랐던 것을 구조로 지키며, 그리하여 그의 수호자들 없이 그의 문제에 답한다.

이 배열을 도대체 신뢰해도 좋은가에 대한 마지막 근거를 마키아벨리가 공급한다. 제멋대로 할 수 있는 인민은 결코 지혜롭지 않지만, 법으로 마땅히 제약된 인민은 군주만큼이나 사려 깊게 판단하며, 사려 깊음보다 더 깊은 이유에서 인민이 더 낫다. 잘못 판단한 유권자는 고칠 수 있으니, 말로써, 더 잘 드러난 개별 사실로써 낫는다. 잘못 판단한 단일한 최적화자는 오직 칼로써만 고칠 수 있다. 그렇다면 관직이 전리품도, 지대도, 왕조도, 카리스마를 위한 무대도 지니지 않게 된 뒤에 정치에는 무엇이 남는가? 그 이름에 값했던 모든 것이 남는다. 실제의 선택들은 실제로 남는다. 이번 십 년에는 어떤 축이 더 무거워야 하는가, 회랑은 어디에 놓여야 하는가, 하한은 얼마나 높고 상한은 얼마나 이른가, 사회의 형편에 대한 어느 당파의 독법이 당신의 위임된 가중치를 받을 만한가. 이 국가에서 정치는 측정된 개별 사실 위에서 공개적으로 수행되는 목적에 관한 논쟁이며, 그것에서 이겨도 누구도 부유해지지 않는다는 사실 때문에 죽기는커녕 더 활기차다. 관직이 조용히 손을 바꾸는 것은 그 논쟁이 결코 조용해질 필요가 없게 하기 위함이다.

교의 속에서

관직이 의무를 위하여 권력을 쥔다는 부여는 제3장에서 진술되고, 기관 자체는 기구에서 다루어지며, 가중치 투표의 시민적 삶은 제2권의 제8장이고, 플라톤과 마키아벨리와의 대결은 그들의 계보 쪽에서 더 깊이 이어진다.