가치 통치의 국가 · 제6장

예산과 책임

예산은 국가가 자신이 무엇을 사랑하는지에 대해 거짓말할 수 없는 유일한 문서이다. 가치 통치는 그 고백을 읽어낼 수 있고, 기계적이며, 집행 가능한 것으로 만든다. 공적 자금의 모든 단위는 추적 가능한 가치 흐름이며, 그 가치를 받기로 되어 있던 시민들이 그것이 도착했다고 증언할 때에만 풀려난다.

국가가 내놓는 가장 정직한 문서

해마다 모든 수도에서 거의 아무도 읽지 않는 두꺼운 책 한 권이 상정된다. 그것에는 헌법의 음악도 없고 선언문의 불길도 없지만, 그럼에도 정부가 내놓는 것 가운데 가장 진실한 것이다. 헌법은 국가가 무엇을 약속하는지를 기록하고, 예산은 국가가 실제로 무엇을 가치 있게 여기는지를 기록한다. 연설은 학교가 무너져 가는 동안에도 교육을 기릴 수 있지만, 예산은 그럴 수 없다. 한 회계 연도 동안 돈을 따라가 보라. 그러면 어떤 수사도 흐릴 수 없는 정밀함으로, 권력을 쥔 남녀가 무엇이 할 만한 일이라고 믿었는지 알게 될 것이다. 마키아벨리라면 그 방법을 대뜸 알아보았을 것이다. 군주는 그 공언이 아니라 그 지출로 판정하라.

대부분의 국가는 이 정직함을 관리해야 할 낭패로 취급한다. 예산은 닫힌 방에서 기초되고, 읽기에는 너무 큰 일괄 덩어리로 표결되며, 몇 해 뒤에 중요해지기에는 너무 약한 관청에 의해 감사된다. 인민이 들은 것과 돈이 실제로 한 것 사이의 간극은 현대 공공 재정의 상시적 추문이며, 아무도 특정 세입 단위를 그 원천에서 그것을 쓴 기관을 거쳐 그것이 낳았거나 낳지 못한 효과까지 추적할 수 없기 때문에 용인된다.

가치 통치는 그 낭패를 거부하고 그 정직함을 무기로 삼는다. 정치체의 가치들은 이미 명시적이며 열 개의 가치 축에 걸친 가중치로 표결되어 있으므로, 예산에는 다른 어떤 국가도 갖지 못한 견주어질 기준이 있다. 「이 정부는 그 인민이 가치 있게 여기는 것에 지출하는가?」라는 물음은 수사적 장식이기를 그치고 하나의 감사가 된다. 표결된 가중치와 움직인 돈을 견주어 보라. 어떤 괴리든 그것은 정부에 대한 의견이 아니라 공개된 원장 위의 측정 가능한 불합치이다. 돈이 어디에서 오는가는, 곧 공유 기금의 불로 지대와 외부성 부과금과 표결된 기여는 제1권의 재정 기반에 관한 장의 주제였으니 여기서 되풀이할 필요가 없다. 이 장은 그 고백의 다른 절반에 관한 것이다. 돈이 어떻게 나가며, 누가 그것이 나가는 것을 지켜보는가이다.

증언된 가치 흐름으로서의 지출

조직 원리는 말하기에 단순하고 그 귀결에서 근본적이다. 공적 자금의 모든 단위는 검증 가능한 기록 위의 가치 흐름이며, 그 원천에서 그것을 지시한 기관을 거쳐, 그것을 쓴 사업을 거쳐, 그것이 낳았다고 주장하는 효과까지 끊김 없이 추적된다. 밀실 세출은 없으니, 밀실 세출이 숨을 곳이 어디에도 없기 때문이다. 모든 배정은 기록되고, 공개되며, 재생 가능하므로, 어떤 시민이든 언론인이든 경쟁 기관이든 원장에서 회계 연도 전체를 재구성하여 공표된 규칙이 실제로 적용된 규칙이었는지 점검할 수 있다.

그러나 추적 가능성만으로는 돈이 어디로 갔는지를 알려 줄 뿐이다. 더 깊은 규율은 돈이 약속이 아니라 실현된 가치를 따른다는 것이다. 공적 재정은 분할 지급분으로 풀리며, 각 분할분은 그 가치를 받기로 되어 있던 시민들의 증언으로 관문이 걸린다. 어떤 부처가 올해의 배정을 다 썼다는 이유로 내년의 배정을 받는 것이 아니다. 그 사업의 수취 끝단에 있는 사람들이 가치 있는 무언가가 실제로 자기에게 닿았다고 확인해 주었기에 다음 분할분을 받는 것이다. 어떤 기관이 전달했다고 주장하는 가치와 그 수취자들이 증언하는 가치 사이의 간극이 그 기관의 측정된 누수이며, 그것은 그 예산만큼이나 있는 그대로 공표된다. 주장한 가치를 시민이 확인해 주지 않는 사업은 다음 분할분을 잃는다. 이것이 세출 절차의 전부이다. 구애할 위원장 자리도, 붙일 편승 조항도, 기준선이 줄어들까 두려워 잔액을 써 버리는 시월의 조급함도 없다.

증언 체계는 농간을 부른다. 이 교의는 그 점에 순진하지 않다. 세 가지 규칙이 그 신호를 지킨다. 어떤 기관도 자기 가치를 스스로 증언할 수 없으며, 확인은 독립된 수취자에게서 와야 한다. 시민의 증언 자체에도 담보가 걸리고 담합 여부가 점검되므로, 조작된 갈채는 값비싸고 또 드러난다. 그리고 증언을 포함하여 어떤 거버넌스 신호도 이전 가능한 돈으로 움직일 수 없다. 기관은 자기 평판을 살 수 없고, 재산은 공적 봉사의 명성을 사들일 수 없다. 예산이 정직한 까닭은 그것을 재는 도구들이 화폐처럼 방어되기 때문이며, 측정된 가치 위에서 돌아가는 국가에서 그 도구들은 바로 그 화폐이다.

규범의 위계 아래의 제안, 표결, 감사

예산은 어떻게 생겨나는가? 세출 정치의 한 철을 거쳐서가 아니다. 각 부처는 자기 축을 끊임없이 감지하고, 표결된 가중치와 보장된 하한에 견주어 불균형을 진단하며, 자신이 측정한 간극을 메우기 위한 재정 요청을 생성한다. 그러면 공유 기금으로부터의 배정은 공표된 산식을 따른다. 어떤 부처의 몫은 그 영역에서 측정된 불균형과 함께 오르고, 시민이 그 축에 표결한 가중치로 조정되며, 어떤 집단이 실질 역량의 하한 쪽으로 떨어진 곳에서는 긴급성이 더해진다. 시민이 어떤 축을, 이를테면 인지 건강을 표로 올리면, 높아진 가중치가 그 영역의 불균형 항을 키우고, 인지 건강 부처의 요청이 더 큰 몫을 얻는다. 자동으로, 그리고 투명하게. 가중치 표결이 곧 상시적인 예산 표결이다. 이것이 「시민이 우선순위를 정한다」에서 「돈이 움직인다」로 건너가는 기계적 다리이며, 그것은 로비가 아니라 산술을 통과한다.

산식 위에는 규범의 위계가 있고, 예산은 어떤 법률 못지않게 엄격히 그것에 복종한다. 하한이 가중치를 압도한다. 실질 역량의 하한 아래에 있는 집단은 다수가 그 축에 어떤 가중치를 주었든 상관없이 재원을 받는다. 그 하한은 헌장의 보장이며 어떤 표결도 거기에 닿지 못하기 때문이다. 사법 체계는 아예 그 산식 안에 있지 않다. 그것은 안정되고 국제(國制)로 고정된 재원을 보유하는데, 그 보수가 행정부의 호의에 달린 사법부는 독립적일 수 없고, 스미스가 경고했듯이 변덕스러운 원천에서 나오는 재원은 영원히 지속되어야 할 제도에는 부적절하기 때문이다. 방위도 마찬가지로 둘러막힌 실존적 안보의 하한을 보유하며, 표결은 이를 올릴 수는 있어도 결코 내릴 수 없다. 그리고 헌장의 재정 제약이 모든 층을 구속한다. 어떤 돈도 통치 권력을 살 수 없고, 하한은 재원을 유지하며, 외부성은 값이 매겨진 채로 남는다. 표결이 다스리는 것은 이 보장들 위의 모든 것이니 그것이 국가의 대부분이다. 표결이 할 수 없는 것은 그 보장들 자체를 굶기는 일이다.

감사는 연례가 아니라 연속적이지만, 연례의 규율들은 제 값을 하는 곳에서 살아남는다. 모든 예산에는 추계가 앞서며, 그것은 돈이 움직이기 전에 공표되므로 정치체는 어떤 사업이 메우려고 존재하는 선언된 크기를 언제나 알고 있고, 뒷날 그 선언에 견주어 전달을 잴 수 있다. 그리고 부채가 이 모든 규율에서 빠져나가는 조용한 출구가 되도록 허용되지 않는다. 국채 제도에 대한 스미스의 판정은 그것이 "그것을 채택한 모든 국가를 서서히 쇠약하게 만들었다"는 것이었고, 가치 통치는 그 판정을 경고가 아니라 설계 제약으로 받아들인다. 차입은 규칙에 근거하고 한계 지어지며, 비상시가 즉흥으로 흐르지 않도록 전시 대비 융통 한도가 바로 그 목적으로 존재하고, 감채의 규율은 털릴 수 없으며, 국가는 영구적 기금보다 짧고 목적에 묶이고 자기 청산적인 수단을 선호한다. 그리하여 공적 부채가 이 교의 전체가 폐지하려고 존재하는 바로 그 수동적 지대 수취 계급을 조용히 제조하는 일이 없게 한다.

군살 없는 국가: 기관은 자기 흐름과 함께 죽는다

공공 재정의 가장 중한 병은 도둑질이 아니라 불멸이다. 사업은 어떤 필요에 답하려고 태어나서는 그 필요보다 오래 살아남는다. 예산 항목은 일단 만들어지면 스스로를 방어한다. 해마다의 기준선은 이듬해의 기득권이 되고, 기구는 켜켜이 쌓여 자라나 마침내 그 절반이 무엇을 위한 것인지 아무도 말할 수 없게 된다. 개혁가마다 이 래칫을 저주했으나 그것을 부순 이는 거의 없다. 통상의 국가에서는 어떤 사업을 없애자고 제안하는 쪽에 입증 책임이 놓이고, 그 사업의 관리들은 그 비판자들보다 잘 조직되어 있기 때문이다.

가치 통치는 그 입증 책임을 뒤집는다. 기관은 어떤 가치를 계속 흐르게 하려고 존재하며, 그 재정은 그것이 메우라고 만들어진 측정된 불균형의 함수이다. 불균형이 메워질수록 산식 자체가 그 흐름을 줄이고, 불균형이 사라지면 재정도 사라지며, 기관도 함께 사라진다. 기관은 자기 흐름과 함께 죽는다. 영구히 남는 예산 항목이 없는 까닭은 물려받은 의미의 예산 항목이 아예 없기 때문이다. 오직 분할 지급분만이 있고, 그 각각은 증언된 전달로써 벌어야 하므로, 죽음이 기본값이고 생존은 주기마다 다시 정당화된다. 여기에 이 교의는 법에 대한 홉스 자신의 시험을 지출에 적용하여 더한다. 모든 개입은 필요하고 명료해야 하며, 위임된 축을 논증 가능하게 움직여야 하고, 자신이 답하는 축의 판독값을 원인과 동기의 선언과 함께 공표해야 하며, 필요 이상으로 많아서는 안 된다. 자신이 어떤 불균형을 메우는지 말할 수 없는 사업은 한 단위를 쓰기도 전에 그 시험에서 떨어진다.

좋은 공공 재정에 대한 스미스의 네 가지 준칙, 곧 비례, 확실성, 편의, 그리고 징수의 절약은 과세하는 쪽을 위해 쓰였고 제1권은 그쪽에서 그것을 기렸다. 그러나 그 정신은 지출하는 쪽도 다스린다. 확실성. 배정은 재량이 아니라 공표된 산식에 따르므로 모든 기관이 제 몫을 스스로 계산할 수 있고 어떤 관리도 예외를 팔 수 없다. 절약. 결제는 원장 위에서 본래대로 돌아가므로 지출 기구는 거의 비용이 들지 않고 체계의 이음매에서 살아가는 어떤 중개인 계급도 떠받치지 않는다. 그리고 그 준칙들의 동반자인 보충성. 국지적 가치 흐름은 국지적으로 재원을 받고 다스려지며 그 끝단에 사는 시민들이 증언한다. 중앙 집중된 부처는, 사람이든 인공물이든, 갈림길이 썩어 가는 동안 수도에 기념물을 세울 것이기 때문이다.

책임지는 공직자

가치 통치에서 권력은 의무를 위해 부여되는 것이지 통치자가 받아 마땅한 것이 아니며, 예산은 그 부여가 공개적으로 시험되는 자리이다. 기구 안의 모든 관직은, 부처의 것이든 기초 자치체의 것이든, 사람의 것이든 AI의 것이든, 그 성과 척도가 부여 자체에 적혀 있는 위임 아래 놓인다. 반가치를 뺀, 시민에게 전달되어 증언된 가치이며, 집단을 하한 위로 지키고, 누구의 참여 조건도 깨뜨리지 않으면서 그리하는 것이다. 그 위임에 견주어 연속적인 합치 감사가 돌아가며, 그것은 세 가지 평범한 물음을 던진다. 이 기관이 움직이는 돈은 시민이 표결한 가중치와 맞는가? 이 기관이 주장하는 가치는 그 수취자들이 증언하는 가치와 맞는가? 그 지출은 그것을 수권한 위임과 맞는가? 답은 원장에서 계산되어 공표되고, 그 관직 보유자의 공개된 이력에 붙는다.

불합치에는 추문 없이도 발동하는 결과가 따른다. 시민이 증언하지 않는 가치를 주장하는 기관에는 흐름 저항이 쌓인다. 그 지위가 떨어지고, 그 자율이 좁아지며, 그 재정 몫이 줄고, 그 관직 보유자는 교체에 직면한다. 가치를 받는 시민이야말로 그 기관의 비판자이자 검증자이며, 이 교의는 그 비판자에게 멀리 있는 선거 하나가 아니라 여섯 개의 상시적 통로를 준다.

국가 자신의 비행조차 국가 자신의 통화로 값이 매겨진다. 자기 권한을 남용하는 기관은 자신이 다른 모두를 판정하는 바로 그 원장 위에서 부과 가능한 반가치를 스스로에게 기장한다. 국가는 자기 회계로 스스로에게 점수를 매기며, 그 대상이 국가일 때 더 너그러운 채점표로 갈아탈 수 없다. 비상 지출도 아무런 면제를 누리지 못한다. 모든 비상 조치는 기록되고 비상사태가 끝날 때 다시 판정된다.

더글러스 노스는 이 모든 것이 위생을 넘어 왜 중요한지를 가르쳤다. 어떤 국가는 빌리고도 믿음을 얻는데 어떤 국가는 그러지 못하는 까닭을 연구하면서, 그는 그 차이를 통치자의 덕성이 아니라 신뢰할 만한 공약에서 찾았다. 값싸게 깨뜨릴 수 없는 규칙에 눈에 보이게 매인 주권자야말로 그 약속이 값어치를 지니는 주권자이며, 그 매임 자체가 부의 원천이다. 털릴 수 없는 예산, 재원을 끊을 수 없는 하한, 어둠 속에서 이루어질 수 없는 배정, 어떤 공직자도 정지시킬 수 없는 감사. 이것들은 가치 통치의 공공 재정에 달린 장식이 아니라 그 신용이다. 그 고백이 정직한 까닭은 그것이 강제되기 때문이고, 그것이 신뢰받는 까닭은 그 강제가 작동하는 것을 모두가 볼 수 있기 때문이다. 덕성에 대한 어떤 항변도 아닌 바로 그것이, 이 국가가 애초에 인민의 돈을 맡을 자격을 준다.

교의 속에서

기관들과 그 재정에 대한 온전한 논의는 기구와 재정 기반에 있으며, 원장의 세입 쪽은 제1권의 재정 기반에 관한 장이고, 그 사상적 계보는 스미스와 노스를 지난다.

← 제5장 목차 제7장 →