मूल्य-शासन का राज्य · अध्याय 2

मानदंडों का पदानुक्रम

किसी मूल्य-शासित राज्य में प्रत्येक नियम अपना जीवन अपने ऊपर वाले नियम का ऋणी है, और जो नियम अपनी वंशावली नहीं दिखा सकता वह निष्पादित नहीं होता। यह अध्याय समझाता है कि जो राज्य विधि को यंत्र-गति से लागू करता है उसे अपना पदानुक्रम लिखकर क्यों रखना ही होगा, और मानदंड उसके प्रत्येक स्तर में कैसे आते हैं, बदलते हैं और जाते हैं।

किसी साधारण मंगलवार को तीन बजकर चौदह मिनट पर एक पुनर्संतुलक औद्योगिक बहिःस्राव की एक श्रेणी पर प्रभार को एक छोटी मात्रा से बढ़ा देता है। कोई अधिकारी जागा हुआ नहीं है। कोई समिति नहीं मिली है। यह कृत्य किसी प्रकाशित विनियम का किसी मापी गई दशा पर एक नित्य प्रयोग है, और सुबह होते-होते वह कई सौ फर्मों की लागतों को प्रभावित कर देगा। किस अधिकार से? उत्तर एक श्रृंखला है, और वही श्रृंखला इस अध्याय का समूचा विषय है। विनियम किसी विधि-संहिता के अधीन जारी हुआ था; संहिता किसी संविधान के अधीन अधिनियमित हुई थी; संविधान अधिकार-पत्र को मूर्त करता है; और अधिकार-पत्र वह एकमात्र मानदंड है जो अपने ऊपर किसी को उत्तर नहीं देता। यदि उस श्रृंखला की कोई भी कड़ी विफल होती है, तो वह वृद्धि निष्पादित होने से पहले ही शून्य थी, और बहीखाते को ऐसे सुधारा जाना चाहिए मानो वह कभी हुई ही न हो। कोई चिरसम्मत राज्य ऐसी श्रृंखलाओं को अर्ध-अंतर्निहित छोड़ने का व्यय उठा सकता है, सिद्धांत, नज़ीर और अधिकारियों की आदतों में दबा हुआ। जिस राज्य के साधारण कृत्य रात के तीन बजे एल्गोरिथ्मों द्वारा किए जाते हैं वह नहीं उठा सकता।

आज्ञापालन की एक ही दिशा

संरचना के पाँच स्तर हैं, और उनके संबंधों पर एक ही नियम का शासन है: निचला ऊपर वाले के अनुरूप होता है, सदैव।

जो मानदंड अपने ऊपर वाले स्तर का विरोध करता है वह उससे "तनाव में" नहीं है, किसी भावी समझौते की प्रतीक्षा करता हुआ। वह शून्य है। स्तरों के बीच प्रत्येक द्वंद्व के लिए यही समाधान-नियम है, और वह कोई अपवाद स्वीकार नहीं करता, कोई तुलन नहीं, निचले मानदंड के प्रयोजन की तात्कालिकता के प्रति कोई शिष्टाचार नहीं: निचला ऊपर वाले के आगे झुकता है, और ऊपर वाला कभी नहीं झुकता। मानदंडों का पदानुक्रम कोई फ़ाइल रखने की व्यवस्था नहीं है; वह अवैध विधि को मारने का यंत्र है।

यह वही आकार है जिसे देखना हैंस केल्सन ने सांविधानिक सिद्धांत को सिखाया: कोई मानदंड इसलिए वैध नहीं कि वह प्रज्ञ है या लोकप्रिय, बल्कि इसलिए कि किसी उच्चतर मानदंड ने उसका बनाया जाना प्राधिकृत किया, और प्राधिकरण की श्रृंखला एक ऐसे शिखर मानदंड पर समाप्त होती है जो शेष को आधार देता है। मूल्य-शासन आकार स्वीकार करता है और शिखर का आधार बदल देता है। केल्सन का मूल-मानदंड (Grundnorm) पूर्वकल्पित करना ही पड़ता है, वह किसी तर्कशास्त्री की अभिधारणा है; अधिकार-पत्र अनुसमर्थित होता है, वह सदस्यों का एक घोषित सामाजिक कृत्य है। यह वही चाल है जो सिद्धांत हर जगह करता है: जैसे भार-मतदान मूल्य को शासन-हेतु-वस्तुनिष्ठ बना देता है बिना किसी के यह दावा किए कि उसने शुभ को प्रकृति के मुख से पढ़ लिया, वैसे ही अनुसमर्थन शिखर मानदंड के प्राधिकार को गठित कर देता है बिना किसी के यह दावा किए कि वह स्वर्ग से उतरा। शिखर न पूर्वकल्पित है और न प्रकाशित। वह अधिनियमित है, उस उच्चतम मूल्य पर जिसे विधिक व्यवस्था जानती है।

एक सीमा संरचना को साम्राज्यवादी के बजाय संघीय बनाए रखती है। अधिकार-पत्र पद्धति है, प्रत्येक अपनाने वाले राजनीतिक निकाय के लिए सार्वभौमिक; विशिष्ट देहलियाँ, सोपान, अधिनियम और प्रक्रियाएँ कार्यान्वयन हैं, प्रति राजनीतिक निकाय चुनी हुई। अधिकार-पत्र यह आदिष्ट करता है कि अधिकारों का एक आधार-तल विद्यमान हो, कि प्रति-मूल्य का मूल्य निर्धारित हो, कि एक न्यायपालिका विद्यमान हो, कि पारदर्शिता, पूर्वप्रभाव-रहितता और चुनौती-योग्यता बनी रहे। स्थानीय विधि विशिष्टताएँ देती है, बशर्ते वे अनुरूप हों। इस प्रकार पदानुक्रम न तो परिधि से बाहर है और न पूर्णतः केंद्रीकृत: शीर्ष स्तर उन स्तरों की अपेक्षा करता है, उन्हें परिबद्ध करता है और उनका पुनरीक्षण करता है जो प्रचालनगत काम करते हैं।

यंत्र-गति और स्पष्ट अधिक्रम की आवश्यकता

किसी संवेदी, पुनर्संतुलनकारी राज्य को यह लिखकर रखने की आवश्यकता किसी चिरसम्मत राज्य से अधिक तात्कालिक क्यों है? क्योंकि चिरसम्मत राज्य को एक आकस्मिक सुरक्षा प्राप्त है जिसे मूल्य-शासन ने जानबूझकर छोड़ दिया है: मंदता। व्यक्तियों की सरकार में मानदंडों के द्वंद्व कृत्यों के बीच के अंतरालों में सतह पर आते हैं। कोई अधिकारी हिचकता है, कोई मंत्रालय अपने वकीलों से परामर्श करता है, कोई वाद-सूची वर्षों लेती है; उसी मानवीय घर्षण में कोई दोषपूर्ण विनियम प्रायः चक्रवृद्धि होने से पहले पकड़ लिया जाता है। किसी पुनर्संतुलक के पास ऐसे अंतराल नहीं हैं। वह सामान्य नियमों को निरंतर और यंत्र-गति से निष्पादित करता है, और वह ठीक वही करेगा जो उसके नियम कहते हैं, ग़लत बात भी सम्मिलित, विशाल पैमाने पर, नाश्ते से पहले। जब निष्पादक हिचक ही नहीं सकता, तब नियमों को अपना अधिक्रम स्वयं वहन करना होगा। थान का प्रत्येक नियम आंतरिक रूप से और यंत्र-पठनीय ढंग से जानता हो कि वह किसके अधीनस्थ है, ताकि कोई द्वंद्व वर्षों बाद मुक़दमेबाज़ी में नहीं, निष्पादन के क्षण पर सुलझ जाए।

इसीलिए सिद्धांत पुनरुत्पाद्यता को वैधता की शर्त बना देता है। प्रत्येक निष्पादित निर्णय उस तर्क का ठीक-ठीक संस्करण उद्धृत करता है जिसने उसे उत्पन्न किया, और प्रत्येक नागरिक सार्वजनिक स्थिति से निगमन को पुनः चला सकता है। जो निर्णय सार्वजनिक नियमों और सार्वजनिक तथ्यों से पुनर्रचित नहीं किया जा सकता वह शून्य है: संदिग्ध नहीं, अपील-योग्य नहीं, शून्य। मानदंडों का पदानुक्रम और पारदर्शिता की अपेक्षा एक ही सिद्धांत के दो पार्श्व हैं। ऊपर की ओर अनुरेखणीयता वैधता है; बाहर की ओर अनुरेखणीयता उत्तरदायित्व है।

गहरा व्याकरण यहाँ हायेक देते हैं। उच्चतर सामान्यता के नियमों को, उन्होंने तर्क किया, अपने नीचे के अधिक विशिष्ट नियमों की केवल आकृति ही नहीं, उनकी अंतर्वस्तु का नियंत्रण करना चाहिए; और वही तर्क जो किसी न्यायाधीश को अधिनियम से बाँधता है, विधायिका को अधिकार-पत्र से और पुनर्संतुलक को दोनों से बाँधता है। वे वह चेतावनी भी देते हैं जिसे किसी यंत्र-गति वाले राज्य को सर्वाधिक गंभीरता से लेना चाहिए: वैधानिकता विधि का शासन नहीं है। कोई विधिवत प्राधिकृत यंत्र, जो अपने दिए गए विनियम को निष्ठापूर्वक चला रहा हो, तब भी अधिकार-पत्र का उल्लंघन कर सकता है, और जो पदानुक्रम केवल चर्मपत्र पर विद्यमान है वह, उनके शब्दों में, कोई पर्याप्त पहरा नहीं है। इसीलिए सांविधानिक पुनरीक्षण इस व्यवस्था का प्रथम-श्रेणी कार्य है, जो प्रत्येक स्तर को उसके ऊपर वाले के विरुद्ध किसी कभी-कभार के नाटक के बजाय एक स्थायी क्रियाकलाप के रूप में जाँचता है; उसे करने वाली संस्थाएँ अध्याय 7 की हैं। और इस सबके नीचे नॉर्थ एक संयत करने वाली शर्त जोड़ते हैं: औपचारिक नियम केवल पहले से धारित अनौपचारिक बंधनों को प्रभावी बनाकर ही बाँधते हैं। जिस पदानुक्रम को जनता अपनी अपेक्षाओं में नहीं ढोती वह, उसका तर्कशास्त्र चाहे कितना ही सुंदर हो, मृत अक्षर है, और इसीलिए अधिकार-पत्र को उन प्रतिबद्धताओं को संहिताबद्ध करना चाहिए जिन्हें कोई समाज पहले से आधा निभाता है, न कि अधिनियम से कोई नैतिकता आयात करनी चाहिए।

निगमनीयता-परीक्षण

पदानुक्रम का सर्वाधिक महत्त्वपूर्ण परिणाम स्वयं मूल्य सदिश से संबंधित है। Æ-सदिश राज्य की आँख है: वह समुच्चय में और सांख्यिकीय रूप से पढ़ता है कि राजनीतिक निकाय दस मूल्य-अक्षों पर कैसा चल रहा है। पदानुक्रम उसकी सांविधानिक प्रतिष्ठा को उस परिशुद्धता से नियत करता है जिसे सिद्धांत असंधेय मानता है: सदिश एक निदानात्मक लक्ष्य है, कभी कोई प्रवर्तक अधिपत्र नहीं। वह यह दिशा दे सकता है कि विधायिका किन सामान्य नियमों पर विचार करे। वह स्वयं से, अकेले, किसी के भी विरुद्ध किसी बाध्यकारी कृत्य का आधार कभी नहीं बन सकता।

उस प्रतिष्ठा का प्रवर्तन निगमनीयता-परीक्षण है। कोई बाध्यकारी निर्णय अधिकार-पत्र-सम्मत तभी है जब कोई स्वतंत्र अधिकरण, जो केवल सार्वजनिक नियम और प्रकरण के तथ्य जानता हो और Æ-पठन नहीं, उसी परिणाम तक पहुँच सके। यदि मूल्यांकन उस निर्णय में भार-वाहक है, यदि आप परिणाम उसके बिना निकाल ही नहीं सकते, तो कृत्य शून्य है। यह परीक्षण उस प्राचीनतम आपत्ति का उत्तर देता है जो किसी भी ऐसे राज्य पर की जाती है जो किसी सामान्य शुभ की ओर शासन करता है: कि सामान्य कल्याण की कोई लचीली धारणा, शासक के विवेक पर छोड़ दी जाए, तो नैतिकता की आड़ में मनमानी को खुला मैदान दे देती है। चिरसम्मत समाधान, जिसे मूल्य-शासन अपनाता है, यह है कि विधि-राज्य साधन को बाँधता है, लक्ष्य को नहीं। मूल्य के संतुलन का संवेदन वैध है; अमध्यस्थित बलप्रयोग से उस पठन का पीछा करना नहीं। राज्य वह सब देख सकता है जो उसके समुच्चयगत उपकरण उसे ईमानदारी से दिखा सकें, और जो देखता है उस पर केवल ऐसे सामान्य नियमों के माध्यम से कार्य कर सकता है जो अपने ही पैरों पर खड़े हों।

सामान्यीकृत रूप में यह परीक्षण समूची संरचना का मूल नियम बन जाता है: कोई भी ऐसा मानदंड निष्पादित नहीं किया जा सकता जिसे उसके अनुदान तक अनुरेखित न किया जा सके। प्रत्येक प्रभार, प्रत्येक सुधार, प्रत्येक प्रशासनिक कृत्य को ऊपर की ओर विनियम, संहिता और संविधान से होकर अधिकार-पत्र तक, और नीचे की ओर सार्वजनिक स्थिति से विशिष्ट परिणाम तक पुनर्रचित होना चाहिए। लक्ष्य महत्त्वपूर्ण होने पर यह पदचिह्न नरम नहीं पड़ता। वह ठीक वहीं सबसे दृढ़ता से टिकता है जहाँ उसे छोड़ देने का प्रलोभन सबसे बड़ा है, क्योंकि जो पुनर्संतुलनकारी राज्य एक बार "पटल ने माँग की थी" को अधिपत्र मान लेता है उसने विधि के स्थान पर दूरमापन बिठा दिया है।

मानदंड कैसे आते हैं, बदलते हैं, और जाते हैं

पदानुक्रम केवल अधिक्रम की व्यवस्था नहीं है; वह संशोधनीयता की व्यवस्था है, और दोनों एक ही तथ्य हैं। नॉर्थ का निष्कर्ष ठीक-ठीक यही है: संस्थाएँ एक नीड़ित पदानुक्रम बनाती हैं जिसमें प्रत्येक स्तर अपने नीचे वाले से बदलने में अधिक महँगा है, और संशोधन-लागत की यही प्रवणता किसी उच्चतर नियम को निचले नियम पर बंधनकारी बनाती है। यह कोई सांविधानिक अलंकरण नहीं है। जो "उच्चतर" मानदंड किसी विनियम जितनी ही सस्ती क़ीमत पर बदला जा सके वह एक विनियम ही होगा। ऑस्ट्रोम उसी संरचना तक स्वतंत्र रूप से पहुँचीं, साझा संपदाओं का शासन करते समुदायों के क्षेत्र-आँकड़ों से: प्रचालनगत नियम सामूहिक-चयन नियमों से अधिक सरलता से बदलते हैं, और सामूहिक-चयन नियम सांविधानिक-चयन नियमों से अधिक सरलता से, और गहरे स्तरों को बदलने की यह बढ़ती लागत ही सबकी अपेक्षाओं को इतना स्थिर करती है कि सहयोग लाभप्रद हो सके।

अतः स्तर अभिकल्प से ही भिन्न गतियों पर चलते हैं। सबसे नीचे विनियमन और पुनर्संतुलकों के विन्यास साधारण नियम-निर्माण की लय पर चलते हैं, और वे जाने के लिए ही बने हैं: सुधार काल-परिबद्ध होते हैं और व्यतिक्रम से अवसानशील, जमाए जाने के बजाय स्पंदित करके छोड़ दिए गए, क्योंकि अच्छे आचरण के किसी क्षण-चित्र को स्थायी स्कीमा में संहिताबद्ध कर देना इसकी प्रत्याभूति है कि वह किसी दिन बदली हुई दशाओं के विरुद्ध एक बुरे नियम के रूप में बाँधेगा। उनके ऊपर संहिताएँ साधारण विधायन से बदलती हैं, संविधान के विरुद्ध पुनरीक्षण से अनुशासित। सांविधानिक स्तर महाबहुमत से बदलता है। अधिकार-पत्र की संशोधनीय परिधि उससे भी ऊँची देहली से बदलती है। और शाश्वतता-केंद्र किसी भी संशोधन-प्रक्रिया से बदलता ही नहीं: उसे केवल समूचा का समूचा, परिभाषित संघटक शक्ति द्वारा, अर्थात् सदस्यों के एक गहरे महाबहुमत द्वारा जो जानते-बूझते संस्थापकों के रूप में कार्य कर रहे हों, प्रतिस्थापित किया जा सकता है। जन-प्रभुसत्ता अंतिम शब्द अपने पास रखती है; वह उसे कहने के लिए केवल वह उच्चतम मूल्य चुकाती है जिसे यह व्यवस्था जानती है।

इस संरचना के भीतर भार-मतदान का अपना परिशुद्ध क्षेत्र है, और उसका क्षेत्र ही उसकी सीमा है। नागरिक मूल्य के दस अक्षों के आर-पार भारों का मत देते हैं, और वह मत जिसे छूता है उस पर प्रभु है: वह समुच्चयन का वैध कृत्य है, बल का वह चयन जो कोई विशेषज्ञ किसी जन के लिए नहीं कर सकता। किंतु भार लोकतांत्रिक हैं और लेखांकन के नियम नहीं। नागरिक मापन के नियमों का मत नहीं देते, क्योंकि जो बहुमत पैमाने को ही पुनर्परिभाषित कर सकता है वह कोई भी परिणाम गढ़ सकता है; वे प्रति-समूह आधार-तलों को मत देकर हटा नहीं सकते; और केंद्र, जैसा पिछले अध्याय ने स्थापित किया, भार-अक्ष पर है ही नहीं। तेज़ चलते भारों और जमे हुए केंद्र के बीच घर्षण की एक जानबूझकर रखी गई पट्टी बैठती है: स्वयं अक्षों की परिभाषाएँ भारों से धीमे चलती हैं, अरस्तू के उस पुराने आधार पर कि विधि तब संशोधित की जा सकती है जब अनुभव उसे दोषपूर्ण दिखाए, किंतु उसे हलके-फुलके बदलना उसी आज्ञापालन की आदत को दुर्बल कर देता है जो विधि को उसकी शक्ति देती है।

निर्गमन और जड़ता पर दो अनुशासनों का शासन है। पहला, मौन अनुमोदन नहीं है: नॉर्थ चेताते हैं कि संस्थागत संतुलन का अर्थ केवल इतना है कि परिवर्तन किसी को अपने श्रम के योग्य नहीं जान पड़ता, यह नहीं कि कोई सहमत है, अतः संशोधन के दबाव की अनुपस्थिति को खड़े हुए ढाँचे का समर्थन कभी नहीं पढ़ा जाना चाहिए। दूसरा, संशोधनीय परिधि को प्रदर्शनीय रूप से जीवित रहना चाहिए। एसेमोग्लू और रॉबिन्सन के इतिहास दिखाते हैं कि समावेशी प्रबंधों में कोई प्राकृतिक स्थायित्व नहीं होता, और जो व्यवस्था केवल विच्छेद से बदली जा सके वह स्वयं वही सड़ा भवन बन चुकी है जिसे प्रतिस्थापित करने के लिए वह बनी थी। स्वस्थ पदानुक्रम वह है जिसमें निचले स्तर दृश्य रूप से मथते रहते हैं, बीच के स्तर कभी-कभार हिलते हैं, और केंद्र कभी छुआ नहीं जाता, इसलिए नहीं कि उसे छूना जनता के लिए निषिद्ध है बल्कि इसलिए कि जनता, विधिसम्मत मार्ग मिलने पर भी, उसे लेने से इनकार करती रहती है।

एक शिखर जो नियम है, और केवल स्थानीय रूप से सर्वोच्च

ऑस्ट्रोम समापन-छवि देती हैं: नियम नियमों के भीतर वैसे ही नीड़ित होते हैं जैसे संगणक-भाषाएँ नीड़ित होती हैं, और उपमा ठीक बैठती है। एकल निर्णय अनुप्रयोग हैं; संहिताएँ और संविधान क्रियाकाल-परिवेश हैं; अधिकार-पत्र वह प्रचालन-तंत्र है जिसे कोई अनुप्रयोग अधिभावी नहीं कर सकता। और अधिकार-पत्र के भी नीचे यंत्र-सामग्री पड़ी है: स्वयं मूल्य-सृजन का आधार-द्रव्य, अर्थात् समाज की वास्तविक क्षमताएँ और प्रवाह, जो यह परिबद्ध करते हैं कि किसी भी स्तर का कोई भी नियम क्या साध सकता है। अंतिम आधार-तल जिसे कोई मानदंड काट नहीं सकता, अधिकार-पत्र नहीं, आधार-द्रव्य है, यह एक स्थायी स्मरण कि विधि यथार्थ को व्यवस्थित करती है, उसे जादू से उत्पन्न नहीं करती।

उनका दूसरा पाठ शिखर को ईमानदार रखता है। टिकाऊ बड़ी व्यवस्थाएँ ऐसी छोटी इकाइयों के संघ होती हैं जो पहले से स्वयं पर शासन करती हैं; आप ऊपर से नीचे की ओर सस्ते में कोई एकाश्म जोड़ नहीं सकते। अतः अधिकार-पत्र केवल उन ढाँचों के ऊपर एक संघकारी स्तर के रूप में वैध है जिनके अपने जीवित नियम हैं, कभी उनके उद्गम अथवा उनके प्रतिस्थापन के रूप में नहीं, और किसी समुदाय का आंतरिक संविधान बड़े क्षेत्राधिकार से परिबद्ध होता है बिना उसके द्वारा रचा गए। अधिकार-पत्र स्थानीय रूप से jus cogens (अनिवार्य मानदंड) है, प्रत्येक उस व्यवस्था के भीतर जिसने उसका अनुसमर्थन किया है, और पदानुक्रम ढाँचों के आर-पार संयोजित हो जाता है बिना व्यवस्था में कहीं भी किसी एकल वैयक्तिक शिखर के। एक वाक्य में समूचा अभिकल्प यही है: आज्ञापालन ऊपर की ओर बहता है, प्राधिकार नीचे की ओर, शीर्ष एक ऐसा नियम है जिसका कोई स्वामी नहीं, और जो अपना अनुदान नहीं दिखा सकता वह निष्पादित नहीं होता।

सिद्धांत में

अपने केल्सन, नॉर्थ, ऑस्ट्रोम और हायेक वाले आधारों सहित संपूर्ण वास्तुकला अधिकार-पत्र एवं मानदंडों का पदानुक्रम तथा अधिकार-पत्र की रूपरेखा में प्रस्तुत है; संस्थागत वंशक्रम नॉर्थ और ऑस्ट्रोम से होकर चलता है।

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