बजट और उत्तरदायित्व

बजट वह एकमात्र दस्तावेज़ है जिसमें कोई राज्य इस विषय में झूठ नहीं बोल सकता कि वह किससे प्रेम करता है। मूल्य-शासन इस स्वीकारोक्ति को सुपाठ्य, यांत्रिक और प्रवर्तनीय बना देता है: सार्वजनिक धन की प्रत्येक इकाई एक अनुरेखणीय मूल्य-प्रवाह है, जो केवल तभी निर्मुक्त होती है जब वे नागरिक प्रमाणित करें कि मूल्य उन तक पहुँचा, जिन तक उसे पहुँचना था।

राज्य द्वारा उत्पादित सर्वाधिक ईमानदार दस्तावेज़

हर वर्ष, हर राजधानी में, एक भारी खंड सदन के पटल पर रखा जाता है जिसे लगभग कोई नहीं पढ़ता। उसमें न किसी संविधान का संगीत है और न किसी घोषणापत्र की आग, और फिर भी वही सबसे सच्ची वस्तु है जो कोई सरकार कभी प्रकाशित करती है। संविधान यह दर्ज करता है कि राज्य क्या वादा करता है; बजट यह दर्ज करता है कि वह वस्तुतः किसे मूल्य देता है। भाषण शिक्षा का सम्मान कर सकते हैं जबकि विद्यालय ढह रहे हों; बजट नहीं कर सकता। एक वित्तीय वर्ष तक धन का पीछा कीजिए और आप ऐसी परिशुद्धता के साथ जान जाएँगी, जिसे कोई वाग्मिता धुँधला नहीं कर सकती, कि सत्ता में बैठे स्त्री-पुरुषों ने क्या करने योग्य माना। मैकियावेली इस पद्धति को तत्क्षण पहचान लेते: राजकुमार का निर्णय उसके व्ययों से करो, उसकी घोषणाओं से नहीं।

अधिकांश राज्य इस ईमानदारी को ऐसी लज्जा मानते हैं जिसका प्रबंध करना है। बजट बंद कमरों में गढ़ा जाता है, इतने बड़े सर्वसमावेशी खंडों में उस पर मत पड़ता है कि उन्हें पढ़ा ही न जा सके, और वर्षों बाद उसका अंकेक्षण ऐसे कार्यालय करते हैं जो मायने रखने भर को भी दुर्बल हैं। लोगों को जो बताया गया और धन ने जो किया, उनके बीच का अंतराल आधुनिक सार्वजनिक वित्त का खड़ा हुआ कलंक है, और वह इसलिए सहा जाता है कि कोई भी राजस्व की किसी दी हुई इकाई को उसके स्रोत से, उसे खर्च करने वाले अंग से होकर, उस प्रभाव तक अनुरेखित नहीं कर सकता जो उसने उत्पन्न किया अथवा उत्पन्न करने में विफल रहा।

मूल्य-शासन इस लज्जा से इनकार करता है और ईमानदारी को हथियार बना लेता है। चूँकि राजनीतिक निकाय के मूल्य पहले से ही स्पष्ट हैं, दसों मूल्य-अक्षों पर भारों के रूप में मतित, इसलिए बजट के पास एक ऐसा मानदंड है जिसके सापेक्ष उसे मापा जा सके और जो किसी अन्य राज्य के पास नहीं। यह प्रश्न कि "क्या यह सरकार उस पर खर्च करती है जिसे उसके लोग मूल्य देते हैं?" वाग्मिता की सजावट होना बंद कर देता है और एक अंकेक्षण बन जाता है: मतित भारों की तुलना गतिशील हुए धन से कीजिए। कोई भी अपसरण सरकार के विषय में कोई राय नहीं है; वह किसी सार्वजनिक बहीखाते पर एक मापयोग्य असंगति है। धन कहाँ से आता है, अर्थात् सामुदायिक कोष का अनर्जित लगान, बाह्यता-प्रभार, मतित योगदान, यह प्रथम पुस्तक के राजकोषीय आधार वाले अध्याय का विषय था और यहाँ उसकी पुनरावृत्ति की आवश्यकता नहीं। यह अध्याय उस स्वीकारोक्ति के दूसरे आधे भाग के विषय में है: धन बाहर कैसे जाता है, और उसे जाते हुए कौन देखता है।

प्रमाणित मूल्य-प्रवाहों के रूप में व्यय

संघटक नियम कहने में सरल है और परिणाम में क्रांतिकारी: सार्वजनिक धन की प्रत्येक इकाई सत्यापन-योग्य अभिलेख पर एक मूल्य-प्रवाह है, जो अपने स्रोत से, उसे दिशा देने वाले अंग से होकर, उसे खर्च करने वाले कार्यक्रम तक, और उस प्रभाव तक बिना व्यवधान अनुरेखणीय है जिसे उत्पन्न करने का वह दावा करता है। पिछले कमरे वाले विनियोजन इसलिए नहीं होते कि पिछले कमरे वाले विनियोजन के छिपने की जगह ही कहीं नहीं है; प्रत्येक आवंटन अभिलिखित, सार्वजनिक और पुनःचलनीय है, ताकि कोई भी नागरिक, पत्रकार अथवा प्रतिद्वंद्वी अंग समूचे वित्तीय वर्ष को बहीखाते से पुनर्रचित कर सके और यह जाँच सके कि प्रकाशित नियम ही वस्तुतः लागू किए गए नियम थे।

किंतु अनुरेखणीयता अकेले केवल यह बताती है कि धन कहाँ गया। गहरा अनुशासन यह है कि धन साकार मूल्य के पीछे चलता है, वादों के पीछे नहीं। सार्वजनिक वित्तपोषण किश्तों में निर्मुक्त होता है, और प्रत्येक किश्त उन नागरिकों के प्रमाणन पर द्वारबद्ध है जिन तक मूल्य पहुँचना था। किसी मंत्रालय को अगले वर्ष का आवंटन इसलिए नहीं मिलता कि उसने इस वर्ष का खर्च कर दिया; उसे अगली किश्त इसलिए मिलती है कि उसके कार्यक्रमों के प्राप्ति-छोर पर खड़े लोगों ने पुष्ट किया कि कोई मूल्यवान वस्तु वस्तुतः उन तक पहुँची। किसी अंग द्वारा सुपुर्द किए गए मूल्य के दावे और उसके प्राप्तकर्ताओं द्वारा प्रमाणित मूल्य के बीच का अंतराल उस अंग का मापा गया रिसाव है, और वह उसके बजट जितनी ही सपाटता से प्रकाशित होता है। जिस कार्यक्रम के दावे किए गए मूल्य की नागरिक पुष्टि न करें, वह अपनी अगली किश्त गँवा देता है। विनियोजन की समूची प्रक्रिया इतनी ही है: न रिझाने को कोई समिति-अध्यक्षता, न जोड़ने को कोई सवार उपबंध, न शेष खर्च कर डालने की वह अक्टूबरी हड़बड़ी कि कहीं आधार-रेखा सिकुड़ न जाए।

प्रमाणन की कोई व्यवस्था चालबाज़ी को न्योता देती है, और सिद्धांत इस विषय में भोला नहीं है। तीन नियम इस संकेत की पहरेदारी करते हैं। कोई अंग अपने ही मूल्य को प्रमाणित नहीं कर सकता; पुष्टि स्वतंत्र प्राप्तकर्ताओं से आनी चाहिए। नागरिक प्रमाणन स्वयं दाँव पर रखा जाता है और मिलीभगत के लिए जाँचा जाता है, ताकि गढ़ी हुई तालियाँ महँगी और संसूचनीय दोनों हों। और कोई भी शासन-संकेत, प्रमाणन सहित, हस्तांतरणीय धन से नहीं हिलाया जा सकता: कोई अंग अपनी समीक्षाएँ नहीं खरीद सकता, और कोई संपत्ति सार्वजनिक सेवा की प्रतिष्ठा नहीं खरीद सकती। बजट इसलिए ईमानदार है कि जो उपकरण उसे मापते हैं उनकी रक्षा मुद्रा की भाँति की जाती है, और मापित मूल्य पर चलने वाले किसी राज्य में वे ठीक वही हैं।

प्रस्ताव, मत, और मानदंडों के पदानुक्रम के अधीन अंकेक्षण

कोई बजट अस्तित्व में आता कैसे है? विनियोजन-राजनीति की किसी ऋतु से नहीं। प्रत्येक मंत्रालय अपने अक्ष का निरंतर संवेदन करता है, मतित भारों तथा प्रत्याभूत आधार-तलों के सापेक्ष असंतुलन का निदान करता है, और अपने मापे गए अंतरालों को पाटने के लिए वित्तपोषण-निवेदन उत्पन्न करता है। सामुदायिक कोष से आवंटन फिर एक प्रकाशित सूत्र का अनुसरण करता है: किसी मंत्रालय का हिस्सा उसके क्षेत्र में मापे गए असंतुलन के साथ चढ़ता है, उस अक्ष के लिए नागरिकों द्वारा मतित भार से संमापित, और जहाँ कहीं कोई समूह वास्तविक सामर्थ्य के आधार-तल की ओर गिरा हो वहाँ तात्कालिकता जुड़ जाती है। जब नागरिक किसी अक्ष का भार बढ़ाते हैं, मान लीजिए संज्ञानात्मक स्वास्थ्य का, तो ऊँचा भार उस क्षेत्र के असंतुलन-पद को संमापित कर देता है, और संज्ञानात्मक-स्वास्थ्य मंत्रालय के निवेदनों को स्वतः और पारदर्शी रूप से बड़ा हिस्सा मिल जाता है। भार-मतदान ही खड़ा हुआ बजट-मत है। यह "नागरिक प्राथमिकताएँ नियत करते हैं" से "धन गतिशील होता है" तक का यांत्रिक पुल है, और वह पैरवी की गलियों से नहीं, अंकगणित से होकर जाता है।

सूत्र के ऊपर मानदंडों का पदानुक्रम बैठता है, और बजट उसका पालन किसी भी अधिनियम जितनी कठोरता से करता है। आधार-तल भारों को अधिभावी करते हैं: वास्तविक सामर्थ्य के आधार-तल से नीचे पड़े किसी समूह का वित्तपोषण इस बात से निरपेक्ष होता है कि बहुमत ने उस अक्ष को कैसे भारित किया, क्योंकि आधार-तल एक अधिकार-पत्रीय प्रत्याभूति है और उस तक कोई मत नहीं पहुँचता। न्याय-व्यवस्था तो सूत्र में है ही नहीं; वह एक स्थिर, सांविधानिक रूप से नियत निधि धारण करती है, क्योंकि जिस न्यायपालिका का वेतन कार्यपालिका की कृपा पर निर्भर हो वह स्वतंत्र हो ही नहीं सकती, और, जैसा स्मिथ ने चेताया, किसी ऐसी संस्था के लिए जिसे सदा टिकना चाहिए, किसी अस्थिर स्रोत से वित्तपोषण अनुचित है। प्रतिरक्षा भी इसी प्रकार एक बाड़बंद अस्तित्वगत-सुरक्षा आधार-तल धारण करती है जिसे मत बढ़ा तो सकता है, कभी घटा नहीं सकता। और अधिकार-पत्र की राजकोषीय बाधाएँ प्रत्येक परत को बाँधती हैं: कोई धन शासन-शक्ति नहीं खरीद सकता, आधार-तल वित्तपोषित रहते हैं, बाह्यताएँ मूल्यांकित रहती हैं। मत जिस पर शासन करता है वह इन प्रत्याभूतियों के ऊपर का सब कुछ है, जो राज्य का अधिकांश है; जो वह नहीं कर सकता वह है स्वयं इन प्रत्याभूतियों को भूखा मारना।

अंकेक्षण वार्षिक के बजाय निरंतर है, किंतु वार्षिक अनुशासन वहाँ बचे रहते हैं जहाँ वे अपना मोल चुकाते हैं। प्रत्येक बजट के आगे एक आकलन रखा जाता है, धन के गतिशील होने से पहले प्रकाशित, ताकि राजनीतिक निकाय सदा उस घोषित परिमाण को जाने जिसे पाटने के लिए कोई कार्यक्रम विद्यमान है और बाद में सुपुर्दगी को घोषणा के सापेक्ष माप सके। और ऋण को इस समूचे अनुशासन से चुपचाप निकल भागने का रास्ता नहीं बनने दिया जाता। निधिकरण-प्रणाली पर स्मिथ का निर्णय यह था कि उसने "प्रत्येक उस राज्य को क्रमशः निर्बल किया है जिसने उसे अपनाया", और मूल्य-शासन इस निर्णय को सावधानी के बजाय एक रचना-बाधा के रूप में लेता है: उधारी नियम-आधारित और परिबद्ध है, एक युद्ध-आकस्मिकता सुविधा ठीक इसीलिए विद्यमान है कि आपातकालों को कामचलाऊ प्रबंध न करना पड़े, ऋण-निवर्तन का अनुशासन लूटा नहीं जा सकता, और राज्य चिरस्थायी निधिकरण के बजाय छोटे, प्रयोजन-बद्ध, स्वतः-परिसमापी उपकरणों को वरीयता देता है, ताकि सार्वजनिक ऋण चुपचाप उसी निष्क्रिय लगानजीवी वर्ग का निर्माण न कर दे जिसे समाप्त करने के लिए समूचा सिद्धांत विद्यमान है।

दुबला राज्य: अंग अपने प्रवाहों के साथ मरते हैं

सार्वजनिक वित्त का गुरुतम रोग चोरी नहीं, अमरता है। कार्यक्रम किसी आवश्यकता का उत्तर देने को जन्मते हैं और फिर उससे अधिक जीते हैं; बजट-मद, एक बार बन जाने पर, अपनी रक्षा स्वयं करते हैं; हर वर्ष की आधार-रेखा अगले वर्ष की पात्रता बन जाती है, और तंत्र-व्यवस्था संचयन से तब तक बढ़ती है जब तक कोई यह कह ही न सके कि उसका आधा हिस्सा किसलिए है। हर सुधारक ने इस रैचेट को कोसा है; लगभग किसी ने उसे तोड़ा नहीं, क्योंकि किसी परंपरागत राज्य में प्रमाण का भार उस पर होता है जो किसी कार्यक्रम को मारने का प्रस्ताव रखे, और कार्यक्रम के अधिकारी उसके आलोचकों से बेहतर संगठित होते हैं।

मूल्य-शासन प्रमाण का भार उलट देता है। कोई अंग इसीलिए विद्यमान है कि किसी मूल्य को बहता रखे, और उसका वित्तपोषण उस मापे गए असंतुलन का फलन है जिसे पाटने के लिए वह रचा गया था। जैसे-जैसे असंतुलन पटता है, सूत्र स्वयं उस प्रवाह को सिकोड़ देता है; जब असंतुलन जा चुका, तब वित्तपोषण जा चुका, और उसके साथ वह अंग भी। अंग अपने प्रवाहों के साथ मरते हैं। कोई चिरस्थायी बजट-मद इसलिए नहीं हैं कि विरासत में मिले अर्थ में कोई बजट-मद हैं ही नहीं, केवल किश्तें हैं, और प्रत्येक किश्त को प्रमाणित सुपुर्दगी से अर्जित करना होता है, ताकि मृत्यु व्यतिक्रम-दशा हो और उत्तरजीविता प्रत्येक चक्र में फिर से न्यायोचित ठहराई जाए। इसमें सिद्धांत विधियों के लिए बनी हॉब्स की अपनी कसौटी जोड़ देता है, व्ययों पर लागू करके: प्रत्येक हस्तक्षेप को आवश्यक और सुस्पष्ट होना चाहिए, उसे प्रदर्शनीय रूप से किसी अधिदेशित अक्ष को हिलाना चाहिए, और उसे वह अक्ष-पठन प्रकाशित करना चाहिए जिसका वह उत्तर है, कारणों और अभिप्रायों की घोषणा के साथ, और उनकी संख्या आवश्यक से अधिक नहीं होनी चाहिए। जो कार्यक्रम यह न कह सके कि वह कौन-सा असंतुलन पाटता है, वह एक इकाई खर्च करने से पहले ही इस कसौटी पर विफल हो जाता है।

अच्छे सार्वजनिक वित्त पर स्मिथ की चार सूक्तियाँ, अर्थात् अनुपात, निश्चितता, सुविधा, और उगाही में मितव्यय, कर लगाने वाले पक्ष के लिए लिखी गई थीं, और प्रथम पुस्तक ने उनका वहीं सम्मान किया। किंतु उनकी आत्मा व्यय करने वाले पक्ष पर भी शासन करती है। निश्चितता: आवंटन प्रकाशित सूत्र से होता है, विवेकाधिकार से नहीं, ताकि प्रत्येक अंग अपनी पात्रता स्वयं संगणित कर सके और कोई अधिकारी कोई अपवाद बेच न सके। मितव्यय: निपटान बहीखाते पर मूल रूप से चलता है, अतः संवितरण की तंत्र-व्यवस्था की लागत लगभग शून्य है और वह प्रणाली की सिलवटों में जीने वाले बिचौलियों का कोई वर्ग नहीं पालती। और इन सूक्तियों की साथी, सहायकता: स्थानीय मूल्य-प्रवाहों का वित्तपोषण और शासन स्थानीय रूप से होता है, उन नागरिकों द्वारा प्रमाणित जो उनके छोर पर रहते हैं, क्योंकि कोई केंद्रीकृत मंत्रालय, मानव हो या कृत्रिम, राजधानी में स्मारक बनाएगा जबकि चौराहे सड़ते रहेंगे।

उत्तरदायी अधिकारी

मूल्य-शासन में शक्ति कर्तव्यों के लिए प्रदान की जाती है, शासकों द्वारा अर्जित नहीं की जाती, और बजट वह स्थान है जहाँ इस प्रदान की सार्वजनिक परीक्षा होती है। तंत्र-व्यवस्था का प्रत्येक पद, चाहे मंत्रालयी हो या नगरपालिकीय, मानव हो या एआई, ऐसे अधिदेश के अधीन धारित है जिसका निष्पादन-मापक स्वयं उसी प्रदान में लिखा है: नागरिकों को सुपुर्द किया गया प्रमाणित मूल्य, प्रति-मूल्य घटाकर, समूहों को आधार-तल से ऊपर रखते हुए, और किसी की भागीदारी की शर्तों को तोड़े बिना। उस अधिदेश के सापेक्ष निरंतर संगति-अंकेक्षण चलते हैं, और वे तीन सीधे प्रश्न पूछते हैं। क्या यह अंग जो धन गतिशील करता है वह नागरिकों द्वारा मतित भारों से मेल खाता है? क्या यह अंग जिस मूल्य का दावा करता है वह उस मूल्य से मेल खाता है जिसे उसके प्राप्तकर्ता प्रमाणित करते हैं? क्या व्यय उस अधिदेश से मेल खाता है जिसने उसे प्राधिकृत किया? उत्तर बहीखाते से संगणित होते हैं, प्रकाशित होते हैं, और पदधारी के सार्वजनिक निष्पादन-अभिलेख से नत्थी कर दिए जाते हैं।

असंगति के ऐसे परिणाम होते हैं जिन्हें छेड़ने के लिए किसी कांड की आवश्यकता नहीं। जो अंग ऐसे मूल्य का दावा करे जिसे उसके नागरिक प्रमाणित न करें, उस पर प्रवाह-प्रतिरोध चढ़ता है: उसकी प्रतिष्ठा गिरती है, उसकी स्वायत्तता सँकरी होती है, उसका वित्त-हिस्सा सिकुड़ता है, उसका पदधारी प्रतिस्थापन का सामना करता है। जो नागरिक मूल्य पाता है वही उस अंग का आलोचक और विधिमान्यकर्ता है, और सिद्धांत उस आलोचक को किसी एक दूरस्थ चुनाव के बजाय छह खड़े हुए चैनल देता है:

• भार-मत, जो यह झुकाता है कि किन क्षेत्रों का वित्तपोषण हो भी;
• आवश्यकता-घोषणा, जो नीचे से ऐसी माँग रचती है जिसकी सेवा किसी अंग को करनी होगी;
• मूल्य-प्रमाणन, जो किसी अंग द्वारा दावा किए गए मूल्य की पुष्टि अथवा अस्वीकृति करता है;
• पुनर्मूल्यांकन याचिका, जो उस बीते उत्सवित मूल्य को चुनौती देती है जो बाद में हानिकर सिद्ध हुआ;
• वापस-बुलावा और न्यायालयी चुनौती, जो किसी निम्न-प्रतिष्ठा वाले अंग को हटाती है अथवा किसी विशिष्ट कृत्य पर विवाद करती है;
• प्रत्यायोजन, जो इनमें से कोई भी, प्रतिसंहरणीय रूप से और विषय-दर-विषय, किसी विश्वस्त पक्ष को सौंप देता है।

स्वयं राज्य के दुराचरण का भी मूल्य उसी की मुद्रा में लगता है: जो अंग अपनी शक्तियों का दुरुपयोग करता है वह अपने ही विरुद्ध प्रभार्य प्रति-मूल्य लेखांकित करता है, उसी बहीखाते पर जिससे वह और सबका निर्णय करता है। राज्य स्वयं को अपने ही लेखांकन से अंक देता है, और विषय जब राज्य हो तब वह किसी दयालु कसौटी पर नहीं जा सकता। आपातकालीन व्यय को कोई छूट प्राप्त नहीं; प्रत्येक आपातकालीन कृत्य लॉग होता है और आपातकाल समाप्त होने पर उसका फिर से निर्णय होता है।

डगलस नॉर्थ ने बताया कि यह सब स्वच्छता से आगे क्यों मायने रखता है। यह अध्ययन करते हुए कि कुछ राज्य क्यों उधार ले पाते और विश्वास पाते थे जबकि अन्य नहीं, उन्होंने अंतर शासक के सद्गुण में नहीं, विश्वसनीय प्रतिबद्धता में पाया: जो संप्रभु दृश्य रूप से ऐसे नियमों से बँधा हो जिन्हें वह सस्ते में तोड़ न सके, उसी संप्रभु के वादों का कुछ मोल होता है, और यह बँधाव ही उस संपदा का स्रोत है। जो बजट लूटा न जा सके, जो आधार-तल निर्वित्त न किए जा सकें, जो आवंटन अंधेरे में न किए जा सकें, वह अंकेक्षण जिसे कोई अधिकारी निलंबित न कर सके: ये मूल्य-शासन के सार्वजनिक वित्त पर सजावट नहीं, उसकी साख हैं। स्वीकारोक्ति इसलिए ईमानदार है कि वह बाध्य है, और उस पर इसलिए विश्वास किया जाता है कि हर कोई उस बाध्यता को काम करते देख सकता है। यही, न कि सद्गुण की कोई घोषणा, इस राज्य को लोगों का धन धारण करने का अधिकार देता है।

सिद्धांत में

अंगों और उनके वित्तपोषण का पूरा विवेचन तंत्र-व्यवस्था तथा राजकोषीय आधार में है; बहीखाते का राजस्व-पक्ष प्रथम पुस्तक का राजकोषीय आधार वाला अध्याय है, और वैचारिक वंशक्रम स्मिथ तथा नॉर्थ से होकर चलता है।