Nhà nước của Axiacracy · Chương 6

Ngân sách và trách nhiệm giải trình

Ngân sách là văn kiện duy nhất mà trong đó một nhà nước không thể nói dối về những gì nó yêu quý. Axiacracy làm cho lời tự thú ấy trở nên khả đọc, máy móc và có thể cưỡng chế: mỗi đơn vị tiền công là một dòng giá trị truy vết được, chỉ được giải ngân khi chính những công dân lẽ ra phải nhận được giá trị ấy chứng thực rằng nó đã tới nơi.

Văn kiện lương thiện nhất mà một nhà nước sản sinh ra

Mỗi năm, ở mỗi thủ đô, một cuốn sách dày được đặt lên bàn nghị sự mà gần như không ai đọc. Nó không có chút âm nhạc nào của một bản hiến pháp và không có chút lửa nào của một bản tuyên ngôn, ấy vậy mà nó là thứ chân thật nhất một chính quyền từng công bố. Một bản hiến pháp ghi lại điều một nhà nước hứa hẹn; một bản ngân sách ghi lại điều nhà nước ấy thực sự coi trọng. Những bài diễn văn có thể tôn vinh giáo dục trong lúc các ngôi trường đổ nát; một bản ngân sách thì không thể. Hãy lần theo đồng tiền suốt một năm tài khóa và bạn sẽ biết, với một độ chính xác mà không thuật hùng biện nào làm nhòe đi được, những người đàn ông và đàn bà đang nắm quyền đã tin rằng cái gì là đáng làm. Machiavelli hẳn đã nhận ra phương pháp ấy ngay lập tức: hãy phán xét vị quân vương qua các khoản chi của ông ta, chứ không qua những điều ông ta tuyên xưng.

Phần lớn các nhà nước coi sự lương thiện ấy như một nỗi bối rối phải được quản lý. Bản ngân sách được soạn trong những căn phòng đóng kín, được biểu quyết theo những gói tổng hợp lớn tới mức không thể đọc hết, và được kiểm toán nhiều năm sau đó bởi những cơ quan yếu tới mức chẳng có sức nặng gì. Khoảng cách giữa điều nhân dân được nghe và điều đồng tiền đã làm là vụ tai tiếng thường trực của nền tài chính công hiện đại, và nó được dung thứ bởi không ai có thể truy vết một đơn vị nguồn thu nhất định từ nơi nó sinh ra, qua cơ quan đã tiêu nó, tới hiệu ứng mà nó tạo ra hoặc đã không tạo ra được.

Axiacracy khước từ nỗi bối rối và biến sự lương thiện thành vũ khí. Bởi các giá trị của cộng đồng chính trị đã sẵn minh thị, được bỏ phiếu thành những trọng số trên mười trục giá trị, bản ngân sách có một chuẩn để đối chiếu mà không nhà nước nào khác sở hữu. Câu hỏi "chính quyền này có chi tiêu vào những gì nhân dân của nó coi trọng hay không?" thôi không còn là một nét hoa mỹ tu từ mà trở thành một cuộc kiểm toán: hãy so những trọng số đã bỏ phiếu với đồng tiền đã dịch chuyển. Mọi sự phân kỳ đều không phải là một ý kiến về chính quyền; nó là một sự bất tương hợp đo được trên một cuốn sổ cái công khai. Đồng tiền đến từ đâu, tức địa tô không do lao động của Quỹ Chung, các khoản phí ngoại ứng, khoản đóng góp do bỏ phiếu, là đề tài của chương về nền tảng tài khóa trong Quyển I và không cần nhắc lại ở đây. Chương này bàn về nửa còn lại của lời tự thú: đồng tiền đi ra bằng cách nào, và ai canh chừng nó đi.

Chi tiêu như những dòng giá trị được chứng thực

Quy tắc tổ chức thì dễ phát biểu mà triệt để về hệ quả: mỗi đơn vị tiền công là một dòng giá trị trên cuốn nhật ký có thể kiểm chứng, truy vết được không đứt đoạn từ nguồn của nó, qua cơ quan đã điều hướng nó, tới chương trình đã tiêu nó, tới hiệu ứng mà nó tuyên nhận là đã tạo ra. Không có những khoản phân bổ trong phòng kín, bởi chẳng còn một phòng kín nào cho một khoản phân bổ như thế ẩn mình; mọi sự phân bổ đều được ghi lại, công khai và có thể chạy lại, để bất kỳ công dân, nhà báo hay cơ quan đối địch nào cũng dựng lại được trọn vẹn một năm tài khóa từ cuốn sổ cái và kiểm tra rằng những quy tắc đã công bố quả thực là những quy tắc đã được áp dụng.

Tuy nhiên, chỉ riêng khả năng truy vết thì chỉ cho bạn biết đồng tiền đã đi đâu. Kỷ luật sâu hơn là đồng tiền đi theo giá trị đã hiện thực hóa, chứ không đi theo những lời hứa. Nguồn tài trợ công được giải ngân theo từng đợt, và mỗi đợt mở ra tùy vào việc chứng thực của chính những công dân lẽ ra phải nhận được giá trị ấy. Một bộ ngành không nhận được khoản phân bổ của năm sau vì nó đã tiêu hết khoản của năm nay; nó nhận đợt kế tiếp vì những con người ở đầu nhận của các chương trình do nó điều hành đã xác nhận rằng một điều gì đó có giá trị quả thực đã đến với họ. Khoảng cách giữa giá trị mà một cơ quan tuyên nhận đã giao nhận và giá trị mà những người nhận chứng thực chính là phần rò rỉ đo được của cơ quan ấy, và nó được công bố thẳng thắn không kém gì ngân sách của nó. Một chương trình mà công dân không xác nhận giá trị nó tuyên nhận thì mất đợt kế tiếp. Đó là toàn bộ quy trình phân bổ ngân sách: không có ghế chủ tịch ủy ban nào phải lấy lòng, không có điều khoản kèm nào để gắn thêm, không có cuộc chạy nước rút tháng Mười để tiêu cho hết phần còn lại kẻo mốc nền bị co lại.

Một hệ thống chứng thực thì mời gọi trò gian lận, và học thuyết không ngây thơ về điều đó. Ba quy tắc canh giữ tín hiệu. Không cơ quan nào được chứng thực giá trị của chính mình; sự xác nhận phải đến từ những người nhận độc lập. Bản thân việc chứng thực của công dân cũng có đặt cược và được kiểm tra thông đồng, để những tràng vỗ tay được chế tạo ra vừa tốn kém vừa dễ bị phát hiện. Và không tín hiệu quản trị nào, kể cả việc chứng thực, có thể bị dịch chuyển bằng đồng tiền có thể chuyển nhượng: một cơ quan không thể mua những lời đánh giá về mình, và một gia sản không thể mua được tiếng thơm về công vụ. Bản ngân sách lương thiện bởi những công cụ đo lường nó được bảo vệ như tiền tệ, mà trong một nhà nước vận hành bằng giá trị đo được thì đó đúng là cái chúng là.

Đề xuất, biểu quyết và kiểm toán dưới thứ bậc quy phạm

Một bản ngân sách ra đời như thế nào? Không phải qua một mùa chính trị phân bổ ngân sách. Mỗi bộ ngành liên tục cảm nhận trục của mình, chẩn đoán độ mất cân bằng so với các trọng số đã bỏ phiếu và các cái sàn được bảo đảm, rồi sinh ra những yêu cầu tài trợ để khép lại các khoảng hụt mà nó đã đo được. Việc phân bổ từ Quỹ Chung sau đó tuân theo một công thức đã công bố: phần chia của một bộ ngành tăng lên cùng với độ mất cân bằng đo được trong lĩnh vực của nó, được nhân theo trọng số mà công dân đã bỏ phiếu cho trục ấy, cộng thêm mức cấp bách ở bất cứ nơi nào một nhóm dân cư đã rơi xuống gần sàn năng lực thực. Khi công dân bỏ phiếu nâng một trục lên, chẳng hạn sức khỏe nhận thức, trọng số cao hơn sẽ nhân lên số hạng mất cân bằng của lĩnh vực ấy, và những yêu cầu của bộ ngành phụ trách sức khỏe nhận thức giành được phần chia lớn hơn, một cách tự động và minh bạch. Cuộc bỏ phiếu trọng số chính là cuộc bỏ phiếu ngân sách thường trực. Đây là cây cầu máy móc đi từ "công dân đặt ra các ưu tiên" tới "đồng tiền dịch chuyển", và nó chạy qua số học chứ không chạy qua các hành lang vận động.

Bên trên công thức là thứ bậc quy phạm, và bản ngân sách tuân theo nó nghiêm ngặt như bất kỳ đạo luật nào. Các sàn lấn quyền các trọng số: một nhóm dân cư nằm dưới sàn năng lực thực được tài trợ bất kể đa số tình cờ đã đặt trọng số bao nhiêu cho trục ấy, bởi cái sàn là một bảo đảm của Hiến chương và không lá phiếu nào với tới nó. Hệ thống tư pháp hoàn toàn không nằm trong công thức; nó giữ một khoản hiến tặng ổn định, cố định về mặt hiến định, bởi một ngành tư pháp mà tiền lương phụ thuộc vào thiện chí của bộ máy hành pháp thì không thể độc lập, và, như Smith đã cảnh báo, việc tài trợ từ một nguồn thất thường là điều không thích đáng cho một định chế lẽ ra phải tồn tại mãi mãi. Quốc phòng cũng vậy, giữ một sàn an ninh sinh tồn được khoanh riêng mà cuộc bỏ phiếu có thể nâng lên nhưng không bao giờ được hạ xuống. Và những ràng buộc tài khóa của Hiến chương trói buộc mọi tầng: không đồng tiền nào được mua quyền lực quản trị, các cái sàn vẫn được tài trợ, các ngoại ứng vẫn được định giá. Cái mà lá phiếu chi phối là mọi thứ nằm trên những bảo đảm ấy, tức phần lớn nhà nước; cái nó không thể làm là bỏ đói chính những bảo đảm ấy.

Cuộc kiểm toán là liên tục chứ không phải hằng năm, nhưng những kỷ luật hằng năm vẫn sống sót ở nơi chúng còn xứng đáng. Mọi bản ngân sách đều mở đầu bằng một bản dự toán, được công bố trước khi đồng tiền dịch chuyển, để cộng đồng chính trị luôn biết cái khoảng hụt đã tuyên bố mà một chương trình tồn tại để khép lại, và về sau có thể đo phần giao nhận so với lời tuyên bố. Và nợ công không được phép trở thành lối thoát lặng lẽ khỏi toàn bộ kỷ luật ấy. Phán quyết của Smith về hệ thống vay nợ công là nó "dần dần làm suy nhược mọi nhà nước từng theo nó", và Axiacracy tiếp nhận phán quyết ấy như một ràng buộc thiết kế chứ không như một lời khuyên nhủ: việc vay mượn dựa trên quy tắc và có giới hạn, một cơ chế dự phòng chiến tranh tồn tại chính là để các tình trạng khẩn cấp không phải ứng biến, kỷ luật hoàn trái không thể bị đột kích, và nhà nước ưu tiên những công cụ ngắn hạn, gắn với mục đích, tự thanh lý hơn là nguồn tài trợ vĩnh viễn, để nợ công không lặng lẽ chế tạo ra chính cái giai tầng thực lợi thụ động mà toàn bộ học thuyết tồn tại để xóa bỏ.

Nhà nước tinh gọn: các cơ quan chết cùng dòng chảy của mình

Căn bệnh trầm trọng nhất của tài chính công không phải là sự ăn cắp mà là sự bất tử. Các chương trình sinh ra để đáp lại một nhu cầu rồi sống lâu hơn nhu cầu ấy; các khoản mục ngân sách, một khi đã được lập ra, sẽ tự bảo vệ mình; mốc nền của mỗi năm trở thành quyền thụ hưởng của năm sau, và bộ máy phình lên bằng cách bồi tụ cho tới khi không ai còn nói được một nửa số đó dùng để làm gì. Mọi nhà cải cách đều đã nguyền rủa cái bánh cóc này; gần như không ai bẻ gãy được nó, bởi trong một nhà nước thông thường thì gánh nặng chứng minh đặt lên vai kẻ đề nghị khai tử một chương trình, còn các quan chức của chương trình ấy thì có tổ chức tốt hơn những người phê phán nó.

Axiacracy đảo ngược gánh nặng chứng minh. Một cơ quan tồn tại để giữ cho một giá trị tiếp tục chảy, và nguồn tài trợ của nó là một hàm số của độ mất cân bằng đo được mà nó được lập ra để khép lại. Khi độ mất cân bằng khép lại, chính công thức thu hẹp dòng chảy; khi độ mất cân bằng biến mất, nguồn tài trợ biến mất, và cơ quan ấy biến mất theo. Các cơ quan chết cùng dòng chảy của mình. Không có khoản mục vĩnh viễn nào, bởi hoàn toàn không có khoản mục nào theo nghĩa thừa kế, chỉ có những đợt giải ngân, mỗi đợt phải được kiếm lấy bằng phần giao nhận đã được chứng thực, để cái chết là mặc định còn sự sống sót phải được biện minh lại mỗi chu kỳ. Vào đó học thuyết thêm chính phép thử của Hobbes dành cho luật, áp dụng cho các khoản chi: mọi sự can thiệp đều phải cần thiết và sáng rõ, phải chứng minh được rằng nó làm dịch chuyển một trục đã được ủy nhiệm, và phải công bố kết quả đọc trục mà nó đáp lời, kèm theo một lời tuyên bố về nguyên do và động cơ, và không nên có nhiều sự can thiệp hơn mức cần thiết. Một chương trình không nói được nó khép lại độ mất cân bằng nào thì đã trượt phép thử trước khi tiêu một đơn vị tiền nào.

Bốn châm ngôn của Smith về nền tài chính công tốt, sự tương xứng, tính chắc chắn, sự tiện lợi và sự tiết kiệm trong việc thu, được viết cho phía thu, và Quyển I đã tôn trọng chúng ở đó. Nhưng tinh thần của chúng cũng chi phối cả phía chi. Tính chắc chắn: việc phân bổ theo công thức đã công bố, chứ không theo quyền tùy nghi, để mọi cơ quan tự tính được phần của mình và không quan chức nào bán được một ngoại lệ. Sự tiết kiệm: việc thanh toán chạy ngay trên sổ cái, nên bộ máy giải ngân gần như không tốn gì và không nuôi một giai tầng trung gian nào sống trong các khe khớp của hệ thống. Và người bạn đồng hành của các châm ngôn ấy, nguyên tắc bổ trợ: những dòng giá trị địa phương được tài trợ và được quản trị tại địa phương, được chứng thực bởi chính những công dân sống ở đầu cuối của chúng, bởi một bộ ngành tập quyền, dù là người hay là máy, sẽ dựng lên đài kỷ niệm trong thủ đô trong khi những ngã tư mục nát.

Người giữ chức phải giải trình

Quyền lực trong Axiacracy được trao cho các bổn phận, chứ không phải là thứ mà những kẻ cai trị xứng đáng được hưởng, và bản ngân sách là nơi sự trao quyền ấy được kiểm nghiệm công khai. Mỗi chức vụ trong bộ máy, cấp bộ ngành hay cấp đô thị, do con người hay do tác tử AI đảm nhiệm, đều được nắm giữ dưới một ủy nhiệm mà thước đo thành tích được viết ngay vào bên trong sự trao quyền ấy: giá trị đã được chứng thực là đã giao nhận tới công dân, trừ đi phản giá trị, giữ các nhóm dân cư ở trên sàn, mà không phá vỡ điều kiện tham gia của bất kỳ ai. Đối chiếu với ủy nhiệm ấy là những cuộc kiểm toán về sự tương hợp chạy liên tục, và chúng đặt ba câu hỏi giản dị. Đồng tiền mà cơ quan này dịch chuyển có khớp với những trọng số mà công dân đã bỏ phiếu hay không? Giá trị mà cơ quan này tuyên nhận có khớp với giá trị mà những người nhận nó chứng thực hay không? Phần chi tiêu có khớp với ủy nhiệm đã cho phép nó hay không? Các câu trả lời được tính ra từ sổ cái, được công bố, và được gắn vào hồ sơ thành tích công khai của người giữ chức.

Sự bất tương hợp mang những hệ quả không cần tới một vụ tai tiếng nào để kích hoạt. Một cơ quan tuyên nhận thứ giá trị mà công dân của nó không chứng thực thì tích lũy sức cản dòng chảy: vị thế của nó giảm xuống, quyền tự chủ của nó hẹp lại, phần tài trợ của nó co lại, người giữ chức của nó đối mặt với việc bị thay thế. Người công dân nhận giá trị chính là người phê phán và người thẩm định của cơ quan ấy, và học thuyết trao cho người phê phán ấy sáu kênh thường trực thay vì một cuộc bầu cử xa vời:

Ngay cả hành vi sai trái của chính nhà nước cũng được định giá bằng chính đồng tiền của nó: một cơ quan lạm dụng quyền hạn sẽ ghi phản giá trị có thể bị tính phí vào sổ chống lại chính mình, trên cùng cuốn sổ cái mà nó dùng để phán xét mọi người khác. Nhà nước tự chấm điểm mình bằng chính lối hạch toán của mình, và không thể chuyển sang một thang điểm dễ chịu hơn khi đối tượng là nhà nước. Chi tiêu khẩn cấp không được hưởng miễn trừ nào; mọi hành vi khẩn cấp đều được ghi vào nhật ký và được phán xét lại khi tình trạng khẩn cấp chấm dứt.

Douglass North đã dạy vì sao tất cả những điều này quan trọng vượt xa chuyện vệ sinh hành chính. Khi nghiên cứu vì sao một số nhà nước có thể vay mượn và được tin tưởng trong khi những nhà nước khác thì không, ông định vị sự khác biệt không nằm ở đức hạnh của người cai trị mà ở cam kết đáng tin: một đấng chủ quyền bị ràng buộc một cách hiển thị bởi những quy tắc mà mình không thể phá vỡ với giá rẻ là một đấng chủ quyền có lời hứa đáng giá, và chính sự ràng buộc ấy là nguồn của cải. Một bản ngân sách không thể bị đột kích, những cái sàn không thể bị cắt tài trợ, những khoản phân bổ không thể được thực hiện trong bóng tối, một cuộc kiểm toán mà không quan chức nào đình chỉ được: đây không phải là những món trang trí trên nền tài chính công của Axiacracy, chúng là tín dụng của nó. Lời tự thú lương thiện bởi nó bị bắt buộc, và nó được tin cậy bởi mọi người đều thấy được sự bắt buộc ấy đang vận hành. Chính điều đó, chứ không phải bất kỳ lời khẳng định đức hạnh nào, mới là cái cho phép nhà nước này được giữ đồng tiền của nhân dân.

Trong học thuyết

Phần trình bày đầy đủ về các cơ quan và nguồn tài trợ của chúng nằm ở Bộ máy và Nền tảng tài khóa; phía nguồn thu của cuốn sổ cái là chương về nền tảng tài khóa của Quyển I, còn dòng dõi tư tưởng chạy qua Smith và North.

← Chương 5 Mục lục Chương 7 →