Kepemimpinan: Pemilihan dan Suksesi

Sebuah negara yang tuas-tuasnya berupa batas bawah, batas atas, dan bobot tidak membutuhkan orang-orang besar; ia membutuhkan pemegang jabatan yang cakap, yang dapat diuji, dikekang, digantikan, dan dicopot. Bab ini memperlihatkan bagaimana jabatan diisi tanpa karisma, dipegang tanpa dinasti, dan diserahterimakan tanpa drama.

Jabatan yang tak mengandung apa pun yang layak dipertahankan

Pada 458 SM para utusan Senat menyeberangi Sungai Tiber dan mendapati orang yang baru saja mereka jadikan pribadi paling berkuasa di dunia Romawi sedang membajak sebidang ladang seluas tiga acre. Lucius Quinctius Cincinnatus mengenakan toganya, menerima kediktatoran itu, menghimpun sebuah pasukan, menghancurkan bangsa Aequi, lalu menanggalkan jabatan tersebut enam belas hari kemudian, berbulan-bulan sebelum berakhirnya masa jabatan yang menjadi haknya, dan kembali kepada bajaknya. Machiavelli, yang menuturkan ulang kisah itu dua ribu tahun sesudahnya, menolak membacanya sebagai mukjizat watak. Yang menahan perhatiannya adalah tatanan di bawahnya: jabatan-jabatan Roma memberi seseorang kemasyhuran dan memberikan setiap keuntungan material kepada negara, sehingga kemiskinan di belakang bajak dan komando tertinggi di medan perang dapat menjadi milik orang yang sama tanpa ketegangan. Keutamaan itu nyata, tetapi ia murah untuk dijalankan, karena jabatan itu tidak mengandung apa pun yang layak digenggam erat. Itulah tesis bab ini. Sebuah konstitusi yang bergantung pada ditemukannya orang-orang seperti Cincinnatus akan kehabisan mereka; sebuah konstitusi yang membuat setiap jabatan sekosong jabatannya dari hadiah pribadi dapat diawaki oleh orang biasa, dan bahkan oleh mesin, dan bertahan hidup terhadap keduanya.

Jabatan tanpa takhta

Mulailah dengan apa sebenarnya jabatan-jabatan negara ini, sebab pertanyaan klasik "siapa yang seharusnya memerintah?" larut begitu bersentuhan dengannya. Di dalam sebuah negara yang tuas utamanya adalah batas bawah kapabilitas nyata, batas atas terhadap pemusatan, dan seperangkat bobot yang disuarakan atas sepuluh sumbu nilai, tidak ada takhta yang perlu diisi. Kedaulatan berada pada Piagam, bukan pada pribadi mana pun; negara, sebagaimana diargumenkan Buku III sejak halaman-halaman pertamanya, adalah penyalur arus nilai, bukan puncak komando. Eksekutifnya adalah seperangkat organ bermandat terbatas, masing-masing bertanggung jawab atas satu sumbu vektor nilai: sebuah jabatan yang diberi tugas atas sumbu ekologi, yang lain atas sumbu pendidikan, yang lain lagi atas stabilitas sosial, masing-masing mengejar sebuah mandat di dalam koridor yang tidak ditetapkannya dan tidak dapat dilebarkannya. Di tempat mandat-mandat itu berbenturan, sebuah jabatan pengoordinasi menyelesaikan sengketanya di dalam Piagam; jabatan itu bergilir, dapat dicabut berdasarkan kinerja, dan tidak memegang cadangan wewenang yang tak terkendali. Ia mengoordinasikan; ia tidak memerintah.

Maka pertanyaan tentang kepemimpinan terbelah rapi menjadi tiga, dan pembelahan itu adalah pemisahan kekuasaan dalam bentuk Aksiakratiknya. Siapa yang menetapkan tujuannya? Para warga, melalui pemungutan suara pembobotan dan batas-batas bawahnya, secara langsung ataupun melalui pendelegasian yang dapat ditarik kembali dan bercakupan topik. Siapa yang mengejar tujuan itu? Para pemegang jabatan yang dipilih berdasarkan kompetensi yang telah ditunjukkan di dalam ranah mereka yang terbatas. Siapa yang menelaah? Pengadilan dan para penjaga konstitusi, yang tersekat dari dasbor hari itu, dan hanya menjawab kepada aturan yang tetap. Warga membuat undang-undang tentang nilai; pejabat melaksanakan; pengadilan menelaah; Piagam duduk di atas ketiganya. Masing-masing bagian berikut mengambil satu jahitan struktur ini: bagaimana kursinya diisi, mengapa rancangan ini tidak memercayai dua cara tertua untuk mengisinya, bagaimana kursi itu berpindah tangan, dan bagaimana pemegang yang gagal dicopot.

Suarakan nilainya, angkat berdasarkan kompetensinya

Ada dua cara yang sudah dikenal untuk mengisi sebuah jabatan teknis, dan keduanya gagal dengan cara yang sama-sama dikenal. Pemilihan umum murni mengundang populisme: pemilih diminta menilai kecakapan seorang calon dalam menyeimbangkan sebuah sumbu nilai, sebuah penilaian yang tak dapat dibuatnya, sehingga ia menilai daya pikat sebagai gantinya, dan jabatannya jatuh kepada penampil terbaik alih-alih kepada praktisi terbaik. Meritokrasi murni mengundang pembajakan teknokratik: para ahli yang mengesahkan kompetensi diam-diam memperoleh kekuasaan untuk menetapkan tujuan yang untuknya orang-orang cakap itu dipilih, dan demos terbangun pada suatu hari dan mendapati nilai-nilainya telah diputuskan di dalam sebuah komite yang tak pernah dipilihnya. Jawaban Aksiakrasi adalah membelah jabatan itu tepat pada jahitan yang dimiliki bersama oleh kedua kegagalan tersebut. Mandatnya bersifat demokratis: apa yang harus dioptimalkan sebuah jabatan, bobot mana, batas bawah mana, koridor mana, ditetapkan oleh pemungutan suara pembobotan, yang mekanika kewargaannya telah diuraikan Buku II dan yang diterima begitu saja oleh bab ini. Pengisian kursinya berbasis kompetensi: calon dengan rekam jejak terbaik yang telah ditunjukkan dan diuji di dalam ranah itu ditugaskan padanya. Dan penugasan itu dapat dicabut berdasarkan kinerja, secara terus-menerus, bukan sekadar pada pemilihan berikutnya.

Kata "diuji" menyangga beban. Kompetensi di sini bukanlah sebuah kredensial, sebuah reputasi, atau sebuah gaya; ia adalah rekam jejak penilaian terkalibrasi yang kemudian dicocokkan dengan apa yang sungguh-sungguh terjadi. Mesin penaksiran doktrin ini menilai setiap klaim secara sementara dan menyelesaikannya terhadap efek yang diatestasi, dan para pemegang jabatan dinilai oleh mesin yang sama: seorang pejabat yang taksiran-taksiran percaya dirinya berulang kali gagal melewati jendela pengamatan kehilangan kedudukan persis seperti seorang ahli palsu, secara dapat dilacak dan di hadapan umum. Aristoteles menyediakan urutan syarat kelayakannya, dan urutan itu penting: pertama, kesetiaan hati kepada konstitusi yang telah ditegakkan; kedua, kemampuan yang setara dengan urusannya; ketiga, keutamaan dan keadilan. Kesetiaan kepada Piagam adalah uji ambang, mendahului kecemerlangan dan bahkan mendahului kebaikan pribadi, sebab seorang pejabat cemerlang yang setia kepada agendanya sendiri adalah pengangkatan paling berbahaya yang dapat dilakukan sebuah negara. Dan satu metode pemilihan sengaja dicadangkan: pengundian. Pemilihan secara acak adalah cara yang buruk untuk mengisi kursi teknis tetapi cara yang unggul untuk mengisi kursi pengawas, sebab sebuah badan yang dipilih dengan undi tidak dapat dipupuk sejak awal. Panel telaah warga dan juri konstitusional ditarik dengan undi justru agar mesin pengujian kompetensi itu sendiri diawasi oleh orang-orang yang tidak dipilih siapa pun.

Mengapa rancangan ini tidak memercayai karisma dan dinasti

Setiap tirani yang bertahan lama dalam catatan sejarah tiba melalui salah satu dari dua pintu: sang jagoan yang dicintai atau kursi yang diwariskan. Rancangan ini melawan keduanya secara struktural, bukan dengan khotbah.

Terhadap karisma, instrumennya dibuat tak berpribadi. Machiavelli mengamati bahwa tindakan korektif yang sama menjadi aman ketika sang warga membacanya sebagai hukum yang bertindak dan berbahaya ketika dibacanya sebagai seorang pribadi yang bertindak: "hukuman-hukuman yang lazim tidak dibebankan kepada sang pangeran, melainkan kepada undang-undang". Karena itu setiap koreksi di dalam negara ini dapat diatribusikan kepada sebuah aturan yang diterbitkan, tidak pernah kepada sebuah wajah atau sebuah kehendak, dan berlaku secara seragam; seorang pejabat yang terlihat hanya melayani kesejahteraan bersama, catatnya, tidak memperoleh partisan, dan justru partisanlah, yakni pengabdian pribadi kepada seseorang alih-alih kepada tatanannya, yang mematikan bagi kebebasan publik. Rancangan ini juga mengawasi instrumen kesayangan sang karismatik, yaitu kemurahan hati: benih-benih tirani, demikian Machiavelli memperingatkan, terbaring tersembunyi di balik rupa perbuatan-perbuatan yang murah hati, sehingga pemberian yang diarahkan secara pribadi yang memproduksi pengikut yang mengabdi, yakni seorang pelaku kaya yang secara pribadi menyediakan sebuah batas bawah yang seharusnya disediakan milik bersama, ditandai sebagai upaya pembajakan bertopeng kedermawanan. Buku II menggambarkan bagaimana jangkauan disetarakan dan pengaruh dibuat tak dapat dibeli di dalam milik bersama epistemik; di sini prinsip yang sama menjangkau sang pemegang jabatan: tidak ada jabatan yang boleh membangun pengikut yang berumur lebih panjang daripada masa jabatannya.

Terhadap dinasti, instrumennya adalah buku besar yang tak dapat dipindahtangankan. Kedudukan kewargaan di dalam negara ini tidak dapat dijual, dihadiahkan, diwasiatkan, atau diwarisi; anak-anak seorang pendiri mewarisi hartanya di dalam pita, tidak pernah kedudukannya, jabatannya, atau bobotnya. Jabatan itu sendiri menghasilkan apa yang dihasilkan jabatan Cincinnatus: kemasyhuran bagi pemegangnya, setiap keuntungan bagi negara, dan tidak ada aset pribadi yang dapat dibankkan dan diwariskan. Inilah yang membuat ketakterkorupsian bersifat struktural alih-alih bergantung pada watak: seorang pejabat yang tidak memiliki rente untuk dibela tidak memiliki apa pun yang darinya sebuah dinasti calon dapat dibangun. Masa jabatan dibatasi dan rotasi diwajibkan; otonomi yang dihimpun seorang pemegang jabatan melalui rekam jejak yang baik dibatasi dan meluruh, baik pada kinerja yang buruk maupun pada pemusatan yang meningkat, sehingga bahkan pemegang jabatan yang sangat baik pun tak dapat mengakar. Machiavelli melacak kematian kebebasan Romawi bukan kepada seorang penjahat melainkan kepada sebuah pelonggaran prosedural, yakni perpanjangan masa komando; batas atas masa jabatan adalah pelajaran itu yang dijadikan aturan, dan ia memperlakukan pemusatan waktu-jabatan sebagai sumbu kedua akumulasi yang berbahaya di luar kekayaan.

Suksesi: membosankan menurut rancangannya

Suksesi adalah saat setiap tatanan konstitusional benar-benar diuji, sebab itulah saat ketika insentif untuk melanggar aturan berada pada puncaknya dan sang petahana memegang sarananya. Machiavelli membangun separuh ilmu politiknya dari suksesi-suksesi yang gagal, dan catatan modern menaatinya: peralihan kekuasaan runtuh di tempat kekuasaan menggumpal, satu kursi memegang segalanya, dan di tempat kehilangan kursi itu berarti kehilangan segalanya. Seorang penantang yang tak sanggup menanggung kekalahan tidak akan mengalah; seorang petahana yang tak sanggup menanggung kepergian tidak akan pergi. Obat-obat klasiknya, yakni sumpah, norma, patriotisme sang pecundang, persis merupakan jenis harapan yang telah ditanggalkan buku ini. Aksiakrasi sebaliknya menyingkirkan kedua kondisi itu.

Pertama, kekuasaan tersebar dan berkesinambungan, sehingga tidak ada kursi tunggal yang dapat direbut. Kedaulatan berada pada Piagam; setiap organ eksekutif memegang satu sumbu; demos memegang bobotnya; pengadilan memegang penelaahan; jabatan pengoordinasi hanya memegang koordinasi. Sebuah kudeta harus merebut sebuah federasi, bukan sebuah istana. Dan peralihannya bertahap alih-alih biner: wewenang mengalir melalui otonomi yang diusahakan dan meluruh, bukan melalui pembalikan pemenang-ambil-semua pada malam pemilihan, sehingga pemegang jabatan yang keluar tidak kehilangan segalanya sekaligus dan insentif untuk menolak serah terima menipis hingga nol. Kedua, perebutan dibuat tak berharga. Keputusan setiap organ hidup di dalam buku besar publik yang dapat diverifikasi; sebuah organ yang mengabaikan perintah pencopotan yang sah langsung kasatmata, dan tindakan-tindakannya sesudah itu batal secara konstitusional. Aparatus koersif dan administratif menarik legitimasinya sendiri dari kesesuaian dengan Piagam, dan kesetiaannya tertuju kepada Piagam, bukan kepada pemegang jabatan mana pun, sehingga menaati sebuah perebutan yang inkonstitusional dengan sendirinya merupakan pelanggaran yang membatalkan kedudukan sang penaat. Sebuah jabatan yang dicuri dalam rancangan ini tidak memerintah apa pun, tidak membayar apa pun, dan tidak mengikat siapa pun. Yang tersisa dari suksesi adalah apa yang memang seharusnya tersisa: sebuah peristiwa administratif yang terjadwal, teraudit, dan sedikit membosankan.

Satu ciri lagi membuat kebosanan itu mungkin, dan ia adalah keunggulan senyap rancangan ini atas setiap negara pendahulunya: ingatan kelembagaan adalah milik jabatan, bukan milik pemegangnya. Negara-negara nyata meluruhkan pengetahuan pada setiap pergantian; di sini ingatan jabatan itu bertahan melintasi serah terima, sehingga kesinambungan jabatan terlepas dari kesinambungan pemegang jabatan, dan rotasi tidak memakan biaya apa pun yang perlu dipertahankan tatanan politik ini. Hal ini paling penting justru di tempat pemegang jabatannya sama sekali bukan seorang pribadi. Di dalam sebuah negara yang mengizinkan pejabat algoritmik, suksesi adalah, tepatnya, penggantian implementasi yang mengisi sebuah kursi, dan doktrin ini memperlakukan pertukaran itu dengan kekhidmatan sebuah penobatan. Logika keputusan sang calon harus terbuka dan dapat diaudit, bentuk jalannya harus dapat dibuktikan identik dengan kode yang telah diaudit; sebelum ditugaskan ia diuji secara adversarial terhadap pengakalan metrik, terhadap apa pun yang mengikis Piagam, dan terhadap pengalihan nilai yang tersembunyi, yakni pembelokan arus berlangkah-banyak secara terselubung kepada seorang penerima manfaat yang tak terlihat. Yang terakhir ini tertangkap oleh sifat terdalam sistemnya: di dalam sebuah negara yang semua nilainya bergerak sebagai arus yang kasatmata dan terbukukan, sebuah pembelokan tersembunyi mesti muncul di suatu tempat sebagai sebuah arus, sebagai penangkapan tak layak ke arah seseorang, sehingga ia dapat diburu. Tidak ada satu pemasok pun yang boleh mengisi setiap kursi, sehingga implementasi-implementasi yang independen saling memeriksa; dan sebuah implementasi baru memulai dengan tali kekang yang pendek, memperoleh otonomi seiring menumpuknya rekam jejaknya. Rezimnya tidak pernah berubah pada sebuah suksesi. Yang berubah hanyalah sebuah implementasi yang telah diperiksa.

Pencopotan sebelum kerusakannya berbunga-berbunga

Pertanggungjawaban berkala, yakni pemilihan setiap empat tahun, memiliki satu cacat yang tak dirancang siapa pun dan diwarisi semua orang: kerusakan berbunga-berbunga di antara dua audit. Seorang pemegang jabatan yang tengah melakukan pembajakan cukup berlari mendahului kalender. Pertanggungjawaban Aksiakrasi bersifat terus-menerus sebagai gantinya. Kinerja setiap jabatan diukur sepanjang waktu, dan diukur terhadap keseluruhan himpunan kendalanya: seberapa baik sumbunya diseimbangkan dan ditumbuhkan tanpa menaikkan antinilai, tanpa mendorong kohort mana pun ke bawah batas bawah, tanpa melanggar syarat-syarat partisipasi. Kemerosotan memicu pengetatan otonomi lebih dahulu, pencopotan sesudahnya; tali kekangnya memendek sebelum jabatannya hilang, yang berarti sebagian besar kegagalan dikoreksi tanpa krisis. Di samping tekanan yang tetap ini duduk instrumen-instrumen yang diskret: warga, lembaga peradilan, atau penjaga distribusi dapat memicu penarikan kembali mandat atau pemakzulan, dan pengadilan biasa yang mengadilinya, di bawah mesin penggugatan yang sama dengan yang digambarkan Bab 7. Dan di tempat kegagalannya bukan ketidakcakapan melainkan pembajakan atau penyembunyian, jawabannya bukan sekadar pencopotan melainkan penarikan kembali: mesin antinilai Buku I berlaku bagi organ-organ negara sendiri persis sebagaimana ia berlaku bagi seorang pemusat swasta, sebuah kesimetrian yang dinyatakan doktrin ini sebagai prinsip, sebab sebuah aparatus yang mengaudit semua orang kecuali dirinya sendiri adalah oligarki dalam inkubasi.

Acemoglu dan Robinson menyediakan peringatan empiris yang terhadapnyalah bagian ini dibangun: institusi menyimpang menjadi ekstraktif, dan satu-satunya pertanyaan yang membedakan adalah apakah negara tetap menjadi agen para warganya atau telah diam-diam direbut oleh mereka yang menjalankannya. Michels mempertajam peringatan itu menjadi hukum besi oligarki, dan doktrin ini mengarahkannya lebih dahulu kepada para penjaganya sendiri: hierarki mereproduksi dirinya sendiri bahkan ketika sebuah kelompok yang sama sekali baru mengambil alih kendali, sehingga merotasi orangnya tidak menyentuh penyakitnya. Karena itu mesin pencopotan mengawasi jabatan, bukan sekadar pemegang jabatan, terhadap kebijaksanaan yang menumpuk, kekuasaan struktural, atau monopoli informasi seiring waktu, terlepas dari siapa yang mengawakinya; pemantau yang mengawasi para penjaga dapat mendakwa para penjaga dan tidak dioperasikan oleh mereka. Dan di bawah semua itu berjalan strategi yang ditemukan Acemoglu dan Robinson di mana pun pluralisme bertahan hidup: kecilkan hadiahnya. Di tempat keuntungan dari memegang kekuasaan terbatas, insentif untuk merebut negara menjadi lemah. Buku besar yang tak dapat dipindahtangankan, jabatan yang kebal jual-beli jabatan, rente yang mengalir kepada milik bersama alih-alih kepada sang petahana: bersama-sama mereka mendorong imbalan pribadi yang diharapkan dari pembajakan jabatan apa pun di dalam negara ini menuju nol. Sebuah takhta yang tak layak dicuri adalah penangkal kudeta termurah yang pernah dirancang, dan ia adalah rancangan yang sama dengan yang memungkinkan Cincinnatus.

Masalah para penjaga, dan apa yang tersisa dari politik

Plato mengajukan masalah pemilihan dalam bentuknya yang permanen: jika memerintah adalah sebuah keahlian, ia semestinya jatuh kepada mereka yang tahu, dan sebuah demos yang membobot menurut selera hari itu akan menyerahkan kotanya kepada seorang penjilat lalu kepada seorang tiran. Obatnya adalah raja-filsuf, yakni penguasa yang pengetahuannya tentang Kebaikan memberinya hak untuk memerintah, dan pengakuan jujurnya adalah bahwa tidak ada kota yang menghasilkan penguasa semacam itu secara andal. Aksiakrasi memberikan sang pemandu kepada Plato dan menolak takhtanya. Keahlian-sarana itu nyata, dapat diuji, dan dihormati: kalibrasi dapat diukur, rekam jejak dapat diaudit, dan yang cakap memang memperoleh kursinya. Tetapi otoritas-tujuan tetap berada pada demos, sebab tidak ada calon, betapapun cemerlang, yang dapat memperlihatkan pengetahuan tentang Kebaikan; kredensial yang diterima negara ini adalah bertahan melewati audit adversarial yang terbuka, bukan akses kepada Bentuk. Legitimasi bukanlah pengetahuan. Suara memberi wewenang; ia tidak mengaku tahu apa yang pada akhirnya bernilai, itulah sebabnya, dalam refrain tetap doktrin ini, suara para warga membentuk nilai sebagai objektif-untuk-tata-kelola tanpa seorang pun berpura-pura bahwa ia objektif begitu saja. Dan "satu yang berdiri di atas mereka" yang menurut Plato akhirnya harus dinobatkan sebuah kota yang merosot, di sini adalah sebuah instrumen yang tak berpribadi, yakni batas-batas bawah dan aturan yang diterbitkan, tidak pernah seorang pribadi; Plato sendiri memperingatkan bahwa langkah fatal sang demos adalah membesarkan seorang jagoan hingga menjadi agung. Rancangan ini menjaga dengan arsitektur apa yang hendak dijaganya dengan keutamaan, dan dengan demikian menjawab masalahnya tanpa membutuhkan para penjaganya.

Machiavelli menyediakan surat kuasa penutup untuk memercayai tatanan ini sama sekali: rakyat yang dapat berbuat sesuka hatinya tidak pernah bijaksana, tetapi rakyat yang dikekang sebagaimana mestinya oleh hukum menimbang sama bijaknya dengan seorang pangeran, dan ia lebih patut dipilih karena alasan yang lebih dalam daripada kebijaksanaan. Sebuah pemilih yang keliru dapat diperbaiki, disembuhkan dengan kata-kata, dengan hal-hal khusus yang dimunculkan lebih baik ke permukaan; sebuah pengoptimal tunggal yang keliru hanya dapat disembuhkan dengan pedang. Lalu apa yang tersisa dari politik, setelah jabatan tidak lagi membawa rampasan, rente, dinasti, ataupun panggung bagi karisma? Segala yang pernah layak menyandang nama itu. Pilihan-pilihan yang nyata tetap nyata: sumbu mana yang harus lebih berbobot pada dasawarsa ini, di mana koridornya harus diletakkan, seberapa tinggi batas bawahnya dan seberapa dini batas atasnya, pembacaan partai mana atas kondisi masyarakat yang layak menerima bobot yang Anda delegasikan. Politik di dalam negara ini adalah sebuah pertengkaran tentang tujuan yang dijalankan di hadapan umum atas hal-hal khusus yang terukur, dan ia menjadi lebih hidup, bukan lebih mati, justru karena memenangkannya tidak membuat siapa pun kaya. Jabatan-jabatannya berpindah tangan dengan tenang supaya pertengkaran itu tak pernah perlu berhenti.

Dalam doktrin

Pemberian yang membuat jabatan memegang kekuasaan demi tugas dipaparkan dalam Bab 3, dan organ-organnya sendiri dalam aparatus; kehidupan kewargaan pemungutan suara pembobotan adalah Bab 8 Buku II, dan perjumpaan dengan Plato serta Machiavelli berjalan lebih dalam pada halaman silsilah mereka.