Negara Aksiakrasi · Bab 6

Anggaran dan Pertanggungjawaban

Anggaran adalah satu-satunya dokumen yang di dalamnya sebuah negara tak dapat berdusta tentang apa yang dicintainya. Aksiakrasi membuat pengakuan itu terbaca, mekanis, dan dapat ditegakkan: setiap satuan uang publik adalah arus nilai yang dapat ditelusuri, dilepaskan hanya ketika para warga yang seharusnya menerima nilai itu mengatestasi bahwa nilai tersebut memang sampai.

Dokumen paling jujur yang dihasilkan sebuah negara

Setiap tahun, di setiap ibu kota, sebuah jilid tebal diletakkan di atas meja yang hampir tak seorang pun membacanya. Ia tak memiliki musik sebuah konstitusi dan tak memiliki api sebuah manifesto, namun ia adalah hal paling benar yang pernah diterbitkan sebuah pemerintahan. Sebuah konstitusi mencatat apa yang dijanjikan sebuah negara; sebuah anggaran mencatat apa yang sesungguhnya dihargainya. Pidato dapat memuliakan pendidikan sementara sekolah-sekolah rontok; anggaran tak dapat. Ikuti uangnya selama satu tahun anggaran dan Anda akan tahu, dengan presisi yang tak dapat dikaburkan retorika mana pun, apa yang diyakini para lelaki dan perempuan yang berkuasa itu layak dikerjakan. Machiavelli akan langsung mengenali metodenya: nilailah sang pangeran dari belanjanya, bukan dari pernyataannya.

Kebanyakan negara memperlakukan kejujuran ini sebagai rasa malu yang harus dikelola. Anggaran disusun di ruang-ruang tertutup, disahkan dalam blok omnibus yang terlalu besar untuk dibaca, dan diaudit bertahun-tahun kemudian oleh kantor-kantor yang terlalu lemah untuk berarti. Jurang antara apa yang diberitahukan kepada rakyat dan apa yang dilakukan uangnya adalah skandal tetap keuangan publik modern, dan ia ditoleransi karena tak seorang pun dapat menelusuri satu satuan penerimaan dari sumbernya, melalui organ yang membelanjakannya, sampai kepada efek yang dihasilkannya atau gagal dihasilkannya.

Aksiakrasi menolak rasa malu itu dan menjadikan kejujurannya sebagai senjata. Karena nilai-nilai tatanan politik itu sudah eksplisit, dipilih lewat suara sebagai bobot di sepanjang sepuluh sumbu nilai, anggarannya memiliki tolok ukur pembanding yang tak dimiliki negara lain mana pun. Pertanyaan "apakah pemerintah ini membelanjakan uang pada hal-hal yang dihargai rakyatnya?" berhenti menjadi hiasan retoris dan menjadi sebuah audit: bandingkan bobot yang dipilih lewat suara dengan uang yang bergerak. Setiap penyimpangan bukanlah pendapat tentang pemerintah; ia adalah ketidaksesuaian terukur di atas sebuah buku besar publik. Dari mana uang itu datang, rente tak layak Dana Bersama, pungutan eksternalitas, sumbangan yang disuarakan, telah menjadi pokok bahasan bab Buku I tentang basis fiskal dan tak perlu diulang di sini. Bab ini adalah tentang separuh pengakuan yang lain: bagaimana uang itu keluar, dan siapa yang mengawasinya keluar.

Belanja sebagai arus nilai yang diatestasi

Aturan penatanya mudah dinyatakan dan radikal dalam akibatnya: setiap satuan uang publik adalah arus nilai di atas catatan yang dapat diverifikasi, dapat ditelusuri tanpa putus dari sumbernya, melalui organ yang mengarahkannya, kepada program yang membelanjakannya, sampai kepada efek yang diklaimnya telah dihasilkan. Tiada alokasi ruang belakang karena tak ada tempat bagi alokasi ruang belakang untuk bersembunyi; setiap alokasi terekam, publik, dan dapat diputar ulang, sehingga warga, wartawan, atau organ pesaing mana pun dapat merekonstruksi seluruh tahun anggaran dari buku besar itu dan memeriksa bahwa aturan yang diterbitkan memang aturan yang diterapkan.

Namun keterlacakan saja hanya memberi tahu Anda ke mana uangnya pergi. Disiplin yang lebih dalam adalah bahwa uang mengikuti nilai yang terwujud, bukan janji. Pembiayaan publik dilepaskan dalam termin, dan setiap termin digerbangi oleh atestasi dari para warga yang seharusnya menerima nilai itu. Sebuah kementerian tidak memperoleh alokasi tahun depan karena ia telah membelanjakan alokasi tahun ini; ia memperoleh termin berikutnya karena orang-orang di ujung penerima program-programnya membenarkan bahwa sesuatu yang bernilai benar-benar sampai kepada mereka. Jurang antara nilai yang diklaim telah disampaikan sebuah organ dan nilai yang diatestasi para penerimanya adalah kebocoran terukur organ tersebut, dan ia diterbitkan sepolos anggarannya. Sebuah program yang klaim nilainya tidak dibenarkan warga kehilangan termin berikutnya. Inilah keseluruhan proses alokasi anggaran: tiada kursi ketua panitia yang perlu dirayu, tiada pasal tumpangan yang perlu dilekatkan, tiada gegas Oktober untuk menghabiskan sisa dana agar garis dasarnya tidak menyusut.

Sebuah sistem atestasi mengundang permainan, dan doktrin ini tidak naif tentangnya. Tiga aturan menjaga sinyalnya. Tiada organ yang boleh mengatestasi nilainya sendiri; pembenarannya harus datang dari para penerima yang independen. Atestasi warga itu sendiri dipertaruhkan dan diperiksa terhadap persekongkolan, sehingga tepuk tangan yang direkayasa menjadi mahal dan dapat dideteksi. Dan tiada sinyal tata kelola, termasuk atestasi, yang boleh digerakkan oleh uang yang dapat dipindahtangankan: sebuah organ tak dapat membeli ulasannya, dan sebuah kekayaan tak dapat membeli reputasi pengabdian publik. Anggarannya jujur karena instrumen yang mengukurnya dipertahankan seperti mata uang, yang, di dalam sebuah negara yang berjalan di atas nilai terukur, memang persis seperti itulah adanya.

Usulan, suara, dan audit di bawah hierarki norma

Bagaimana sebuah anggaran menjadi ada? Bukan melalui satu musim politik alokasi anggaran. Setiap kementerian terus-menerus mengindra sumbunya, mendiagnosis ketidakseimbangan terhadap bobot yang dipilih lewat suara dan batas bawah yang dijamin, lalu menghasilkan permintaan pembiayaan untuk menutup jurang yang telah diukurnya. Alokasi dari Dana Bersama kemudian mengikuti sebuah rumus yang diterbitkan: pangsa sebuah kementerian naik seiring ketidakseimbangan terukur di ranahnya, diskalakan oleh bobot yang telah dipilih para warga bagi sumbu tersebut, dengan tambahan kegentingan di mana pun sebuah kohort telah jatuh mendekati batas bawah kapabilitas nyata. Ketika para warga menaikkan sebuah sumbu lewat suara, katakanlah kesehatan kognitif, bobot yang lebih tinggi itu menskalakan suku ketidakseimbangan ranah tersebut, dan permintaan kementerian Kesehatan Kognitif memenangkan pangsa yang lebih besar, secara otomatis dan transparan. Pemungutan suara pembobotan adalah pemungutan suara anggaran yang tetap. Inilah jembatan mekanis dari "warga menetapkan prioritas" menuju "uang bergerak", dan ia berjalan melalui aritmetika alih-alih melalui lobi.

Di atas rumus itu duduk hierarki norma, dan anggaran menaatinya seketat undang-undang mana pun. Batas bawah mengungguli bobot: sebuah kohort di bawah batas bawah kapabilitas nyata dibiayai tanpa peduli bagaimana mayoritas kebetulan membobot sumbu tersebut, sebab batas bawah adalah jaminan Piagam dan tiada suara yang menjangkaunya. Sistem peradilan sama sekali tidak berada di dalam rumus itu; ia memegang dana tetap yang stabil dan dipatok secara konstitusional, sebab peradilan yang gajinya bergantung pada kebaikan hati eksekutif tak dapat merdeka, dan, sebagaimana diperingatkan Smith, pembiayaan dari sumber yang mudah berubah tidak patut bagi sebuah lembaga yang seharusnya bertahan selamanya. Pertahanan pun memegang batas bawah keamanan eksistensial yang dipagari, yang boleh dinaikkan oleh suara tetapi tak pernah diturunkan. Dan batasan-batasan fiskal Piagam mengikat setiap lapis: tiada uang yang boleh membeli kekuasaan tata kelola, batas bawah tetap terbiayai, eksternalitas tetap diberi harga. Yang diperintah oleh suara adalah segala sesuatu di atas jaminan-jaminan ini, yang merupakan sebagian besar negara; yang tak dapat dilakukannya adalah membuat jaminan-jaminan itu sendiri kelaparan.

Auditnya berjalan terus-menerus alih-alih tahunan, tetapi disiplin tahunan bertahan di tempat disiplin itu memang berguna. Setiap anggaran didahului sebuah taksiran, diterbitkan sebelum uangnya bergerak, sehingga tatanan politik selalu mengetahui besaran yang dinyatakan yang untuk menutupnyalah sebuah program ada, dan kelak dapat mengukur penyampaian terhadap pernyataan. Dan utang tidak dibiarkan menjadi pintu keluar yang senyap dari seluruh disiplin ini. Putusan Smith atas sistem pendanaan adalah bahwa sistem itu "secara berangsur telah melemahkan setiap negara yang mengadopsinya", dan Aksiakrasi mengambil putusan tersebut sebagai batasan rancangan alih-alih sebagai peringatan: peminjaman bersifat berbasis aturan dan terbatas, sebuah fasilitas kontingensi perang ada justru agar keadaan darurat tak perlu berimprovisasi, disiplin dana pelunasan tak dapat digerayangi, dan negara lebih memilih instrumen yang pendek, terikat tujuan, serta melikuidasi diri sendiri di atas pendanaan abadi, sehingga utang publik tidak diam-diam memproduksi kelas rentier pasif yang untuk menghapuskannyalah seluruh doktrin ini ada.

Negara yang ramping: organ mati bersama arusnya

Penyakit terberat keuangan publik bukanlah pencurian melainkan keabadian. Program-program lahir untuk menjawab sebuah kebutuhan lalu hidup lebih lama daripada kebutuhan itu; mata anggaran, sekali diciptakan, membela dirinya sendiri; garis dasar tahun ini menjadi hak tahun depan, dan aparatusnya tumbuh melalui penumpukan sampai tak seorang pun dapat mengatakan untuk apa separuh dari padanya ada. Setiap pembaru telah mengutuki gerigi searah ini; hampir tak seorang pun mematahkannya, sebab di dalam negara konvensional beban pembuktian terletak pada siapa pun yang mengusulkan mematikan sebuah program, dan para pejabat program itu lebih rapi terorganisasi daripada para pengkritiknya.

Aksiakrasi membalik beban pembuktiannya. Sebuah organ ada untuk menjaga sebuah nilai tetap mengalir, dan pembiayaannya adalah fungsi dari ketidakseimbangan terukur yang untuk menutupnyalah ia diciptakan. Seiring ketidakseimbangan itu menutup, rumusnya sendiri menyusutkan arusnya; ketika ketidakseimbangan itu lenyap, pembiayaannya lenyap, dan organnya bersamanya. Organ mati bersama arusnya. Tiada mata anggaran abadi karena sama sekali tiada mata anggaran dalam pengertian yang diwarisi, hanya termin, yang masing-masing harus diperoleh melalui penyampaian yang diatestasi, sehingga kematian adalah keadaan bawaan dan kesintasan dibenarkan ulang pada setiap siklus. Pada semua ini doktrin menambahkan uji Hobbes sendiri atas undang-undang, yang diterapkan pada belanja: setiap intervensi harus perlu dan gamblang, harus terbukti menggerakkan sebuah sumbu bermandat, dan harus menerbitkan pembacaan-sumbu yang dijawabnya, disertai pernyataan sebab dan motif, dan tak boleh ada lebih banyak daripada yang diperlukan. Sebuah program yang tak dapat menyebutkan ketidakseimbangan mana yang ditutupnya gagal dalam uji itu sebelum ia membelanjakan satu satuan pun.

Empat maksim Smith tentang keuangan publik yang baik, kesepadanan, kepastian, kemudahan, dan penghematan dalam pemungutan, ditulis bagi sisi perpajakan, dan Buku I menghormatinya di sana. Tetapi semangatnya mengatur sisi belanja juga. Kepastian: alokasi menurut rumus yang diterbitkan, bukan menurut kebijaksanaan pejabat, sehingga setiap organ dapat menghitung haknya sendiri dan tiada pejabat yang dapat menjual pengecualian. Penghematan: penyelesaian berjalan secara asli di atas buku besar, sehingga aparatus pencairannya hampir tak berbiaya dan tidak menopang kelas perantara mana pun yang hidup di sela-sela sistem. Dan sahabat maksim-maksim itu, subsidiaritas: arus nilai setempat dibiayai dan ditata secara setempat, diatestasi oleh warga yang hidup di ujungnya, sebab sebuah kementerian terpusat, manusia maupun buatan, akan membangun monumen di ibu kota sementara persimpangan-persimpangan jalan membusuk.

Pejabat yang dapat dimintai pertanggungjawaban

Kekuasaan di dalam Aksiakrasi diberikan demi tugas, bukan dilayakkan bagi para penguasa, dan anggaran adalah tempat pemberian itu diuji di muka umum. Setiap jabatan di dalam aparatus, kementerian maupun kotapraja, manusia maupun kecerdasan buatan, dipegang di bawah sebuah mandat yang ukuran kinerjanya tertulis di dalam pemberian itu sendiri: nilai teratestasi yang tersampaikan kepada warga, bersih dari antinilai, dengan menjaga kohort tetap di atas batas bawah, tanpa mematahkan syarat partisipasi siapa pun. Terhadap mandat itu berjalan audit kesesuaian yang terus-menerus, dan audit itu mengajukan tiga pertanyaan yang polos. Apakah uang yang digerakkan organ ini sepadan dengan bobot yang dipilih para warga lewat suara? Apakah nilai yang diklaim organ ini sepadan dengan nilai yang diatestasi para penerimanya? Apakah belanjanya sepadan dengan mandat yang mewenangkannya? Jawaban-jawabannya dihitung dari buku besar, diterbitkan, dan dilekatkan pada rekam jejak publik sang pemegang jabatan.

Ketidaksesuaian membawa akibat yang tak memerlukan skandal untuk memicunya. Sebuah organ yang mengklaim nilai yang tidak diatestasi warganya menghimpun hambatan arus: kedudukannya turun, otonominya menyempit, pangsa pembiayaannya menyusut, pemegang jabatannya menghadapi penggantian. Warga yang menerima nilai itu adalah pengkritik sekaligus pengesah organ tersebut, dan doktrin ini memberi sang pengkritik enam jalur tetap alih-alih satu pemilihan umum yang jauh:

Bahkan penyimpangan negara sendiri diberi harga dalam mata uangnya sendiri: sebuah organ yang menyalahgunakan kekuasaannya membukukan antinilai yang dapat dibebankan terhadap dirinya sendiri, di atas buku besar yang sama yang dengannya ia menghakimi setiap orang lain. Negara menilai dirinya sendiri dengan pembukuannya sendiri, dan tak dapat beralih ke rubrik yang lebih lunak ketika yang menjadi subjeknya adalah negara. Belanja darurat tidak menikmati pengecualian; setiap perbuatan darurat dicatat dan dihakimi ulang ketika keadaan daruratnya berakhir.

Douglass North mengajarkan mengapa semua ini penting melampaui sekadar kebersihan tata kelola. Ketika mempelajari mengapa sebagian negara dapat meminjam dan dipercaya sementara sebagian lain tidak, ia menemukan perbedaannya bukan pada kebajikan sang penguasa melainkan pada komitmen kredibel: seorang penguasa yang secara kasatmata terikat oleh aturan yang tak dapat dilanggarnya dengan murah adalah penguasa yang janjinya bernilai sesuatu, dan pengikatan itu sendirilah sumber kekayaannya. Sebuah anggaran yang tak dapat digerayangi, batas bawah yang tak dapat dicabut pembiayaannya, alokasi yang tak dapat dibuat dalam kegelapan, sebuah audit yang tak dapat dihentikan pejabat mana pun: semua ini bukanlah hiasan pada keuangan publik Aksiakrasi, melainkan kreditnya. Pengakuan itu jujur karena ia dipaksakan, dan ia dipercaya karena setiap orang dapat melihat pemaksaan itu bekerja. Itulah, dan bukan pernyataan kebajikan mana pun, yang membuat negara ini berhak memegang uang rakyat sama sekali.

Dalam doktrin

Perlakuan lengkap atas organ-organ dan pembiayaannya ada dalam Aparatus dan Basis Fiskal; sisi penerimaan buku besar adalah bab Buku I tentang basis fiskal, dan silsilah pemikirannya berjalan melalui Smith dan North.

← Bab 5 Daftar Isi Bab 7 →